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美国空气污染跨界治理的特区制度及经验


  PM2.5是当前我国环境保护领域的热点,而空气污染防治是一个典型的跨界治理问题,需要进行跨行政区边界的跨界合作和集体行动。为此,我们应充分借鉴和吸收国际经验,探索建立具有中同特色的环境跨界公共治理制度。

  文/陶希东

  众所周知,以国界、省界等为主的多层行政区划界限是政治权力的空间投影和分割标志,代表着政权机构或政府权力所能覆盖到的最大地理范围,它在空间上以界桩为标志,是一条没有实物阻隔物的假象分割线,具有较强的法律、政治和军事意义。但是,人类所享用的清洁空气或大气环境是一个没有边界、没有分割的统一体、连续体,更是人类生存发展的公共资源,空中漂浮物等污染物质的跨边界流动是大气污染的最显著特征,人类政治发展形成的行政区划边界无.助于大气污染的控制。为此,在国际社会和区域层面,积极制定统一的规则和标准,一直是空气污染防治的重要内容之一,如1992年制定了《联合国气候变化框架公约》,奠定了应对气候变化国际合作的法律基础,是具有权威性、普遍性、全面性的国际框架;2005年世界卫生组织编制了全球第一份空气质量标准——《空气质量准则》,第一次为可吸入颗粒物(PM)确定了指导值;欧盟在2008年通过了旨在提高欧盟空气质量的《环境空气质量指令》,对欧盟各成员国在2015年达到的可吸入颗粒物削减目标作出了数量化的规定。这些行动充分表明,空气污染防治是一个非常典型的全球跨界治理问题,只有实施跨行政区边界的跨界合作与集体行动,才能从根本上缓解或解决空气污染这一外部性问题。

  近期,PM2.5成为中国环境治理领域的一个社会热点问题,美国航空航天局公布的全球PM2.5浓度分布图像显示,中国的东南沿海地区是污染程度最重、范围最大的一片区域,细颗粒物引发死亡率增加的风险将会显著增加。很显然,PM2.5问题是一个涉及长三角、珠三角、京津唐等整个城市区域的跨界问题,在经济增长方式转型进程中,需要进一步发挥政治智慧,作出合理的区域制度安排,协同解决日渐扩大的跨界污染问题。美国加利福尼亚南海岸空气质量管理区( South Coast Air Quality Management District,SCAQMD)是一个较为成功的空气污染跨界防治案例,我们应该在充分借鉴和吸收国际经验的基础上,积极主动地探索具有中国特色的环境跨界公共治理制度。

  SCAQMD的职能及组织结构

  洛杉矶是美国西部的一个海滨城市,早期的矿业、石油和运河的发展,使其成为一个集中了发达的工商业、旅游业、文化产业的港口城市。20世纪40年代,全市机动车辆已达250万辆,成为仅次于底特律的“汽车上的城市”,汽车尾气污染十分严重。1943年发生的洛杉矶烟雾事件成为全球八大公害之一。1954年,洛杉矶又发生了严重的空气污染事件。雾霾导致该城一天之内发生了2000起车祸,人们这才逐渐意识到空气污染的严重程度。从那时起,如何有效防止大气污染、提高生活质量,成为政府和民众高度关注的社会议题。根据加州空气资源委员会的计算,洛杉矶市每年的空气污染一级预警,已经从20世纪70年代的200多天降至如今的10天以内。在这一进程中,设立具有跨界功能的SCAQMD,理顺区域大气污染防治与行政区划之间的矛盾,是洛杉矶及加州南部地区有效防止大气污染的重要制度创新。

  SCAQMD成立于1976年,它是一个跨地域的空气污染控制区和管理特别行政区,治理范围包括奥兰治县(34个市镇)、洛杉矶县(城市部分)(85个市镇)、里弗赛德县(27个市镇)、圣贝纳迪诺县(16个市镇)4个县区,面积约27850平方千米,共涉及162个城市,是美国第二大空气污染地区。SCAQMD的主要职能是统一加州南海岸的空气质量管理标准,整合行政管理资源,加强执法效能,提升整个区域的空气质量。SCAQMD的总部位于加利福尼亚州的钻石岗市,其治理结构包含10个部门,具体机构及管理职责如下。

  管理委员会

  管理委员会由13名官员组成,主要负责制定政策、批准或拒绝新的或修改的规则。管理委员会任命执行办公室主任、总法律顾问和听证委员会成员。

  执行办公室

  该办公室主要负责空气质量区的管理工作,履行战略开发与实施,促使整个区域达到环境空气质量标准;制定具体的行动目标、计划和规则,满足联邦和州政府的法定要求;关注影响南海岸空气盆地地区敏感的、潜在的社会经济和环境正义问题。

  总顾问

  总顾问包括两个顾问群体,一个是特区律师,为特区管理委员会及职员提供除管理委员会执行规则和州环境控制法律规定以外的诸多法律咨询服务;另一个是特区检察官,负责管理委员会所有规则、规章、协议等的执行和处罚问题,为委员会全体成员提供与工作有关的全面性法律服务。

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