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如何把好消耗臭氧层物质进出口行政审批关


  文/陈济滨

  消耗臭氧层物质进出口行政审批的发展与现状

  我国政府于1987年加入了《保护臭氧层维也纳公约》,1991年加入了《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》。我国消耗臭氧层物质(ODS)的进出口行政审批始于20世纪90年代末。2000年由原国家环保总局(现环境保护部)、原对外经济贸易部(现商务部)、海关总署成立了国家消耗臭氧层物质进出口管理办公室(以下称“进出口办”),主要负责ODS进出口贸易的审批。除《大气法污染防治法》外,审批依据还有三部委制定的“消耗臭氧层物质进出口管理办法”等部门规章。2003年国家出台了《行政许可法》,2010年国务院颁布实施了《消耗臭氧层物质管理条例》。十几年来,随着国家法律制度的逐步完善,我国ODS进出口审批工作也逐步规范。

  按公约规定,发展中国家要在2010年前完成全氯氟烃(CFCs)的淘汰。我国于2007年就实现这一淘汰目标,全氯氟烃(CFCs)等主要ODS的进出口审批量接近于零(除少量必要用途外)。随着我国经济的快速增长,我国已迅速成为全球最大的ODS生产、使用和贸易国。自2008年,含氢氯氟烃( HCFCs)类的ODS物质,过去5年生产量、出口量的增长率在1096以上。

  按国际公约规定HCFCs的冻结年是2013年,即生产与消费(使用)将控制在2009-2010年的平均水平上。因而2013年前对HCFCs进出口贸易还没有实行配额管理,进出口这类物质虽然要申请和审批,但没有对进出口数量的限制。因此,所谓进出口审批只是“登记”性质的,其目的主要是关注货物进出口目的国(港)和具体的贸易数量(据):其审批意义在于:一是防止公约非缔约方之间的非法贸易;二是准确掌握ODS贸易、生产、使用的数据:三是建立与完善行政许可的管理机制,为以后全面实行配额管理,逐步淘汰ODS,最终实现国家的履约目标铺平道路。

  ODS进出口行政审批常见问题

  申请方的行政许可法律意识不强

  目前申请方(进出口贸易企业)法律意识淡薄的现象还较普遍,主要表现在报送的申请材料不完整、不规范,甚至不真实等。审批方(进出口办)为纠正申请中存在的种种问题,需要更多地与申请方沟通联系,从而增大了审批的难度,大大地降低了审批的速度和效率,增加了审批的成本,浪费了公共资源。而对申请方而言不仅没有达到预期的“尽快通过审批”的目的,反而降低了审批方对申请方自身的评价。建立与完善行政许可管理机制,铺平实现国家履约目标道路。不能忽视对行政许可相对人(申请方)有关行政许可法律意识的培养和要求,否则,法律意识淡薄,不能按规范要求办理行政许可的申请方,再完善的管理机制也是毫无意义的。

  存在这个问题的根本原因,就是行政审批与申请是对立统一的关系。行政审批主要是为了维护国家的整体利益,直接地表现为对申请者利益的限制或影响,而申请者更多的是关注自身的经济利益,较少地考虑应承担公共利益的责任。对ODS进出口实行行政许可管理为的是公共环境利益,审批事项符合行政许可法中设定行政许可的类别和原则。出于经济利益,申请方(企业)一方面希望尽快地通过审批环节或尽可能多地获得批准所申请的进出口数量,尽快地获得每一笔ODS的进出口贸易的许可证。而对审批管理的一些规定和要求,本能地保持最低限度的满足或遵守,并自觉或不自觉地突破某些规定的限制,有意或无意地隐藏相关的贸易信息。

  此外,申请ODS进出口企业的规模、管理能力和水平等因素良莠不齐。许多企业还不能完全适应现代化标准的管理模式,特别是一些小型企业在进出口贸易中没有规范的行为习惯,这也是导致难以提交合格的申请材料的原因之一。

  针对这一问题,应通过以下途径解决:一是引导和培养申请方的企业要自觉地增强对行政许可法等政策的理解和法律意识,自觉遵守相关的管理规定;二是审批方要实事求是地全面地理解ODS进出口贸易的需求,为合法的经济活动提供良好的服务:三是针对申请方(企业)开展有关行政审批管理政策、审批程序等方面的培训和宣传工作,引导申请方按照相关规定申请ODS进出口的行政审批。

  审批方不可能单方面做到维护公共环境利益;申请方不应该只顾及自身的经济利益而不顾整体利益。通过申请方的自律及加强审批方管理能力和提高服务水平,加强宣传、培训、交流等措施,使行政审批方与申请方共同承担起兼顾与平衡整体利益(环境利益)与个体利益(经济利益)关系的责任。

  现行管理制度不尽合理

  现行的ODS进出口行政审批管理制度不尽合理,增加了申请与审批的难度和成本。例如,按规定,进出口企业申请进出口审批时要提交贸易合同作为申请的材料。但实际贸易过程贸易双方并非都是先签订合同再进行交易。受地域、文化、语言、时差、新老客户间双方交易的信任度、交易习惯、瞬息万变的市场、各国管理政策等差异等因素限制,要求申请进出口ODS的企业做到每一笔交易都要先签订合同并不太现实或必要。以我国向全球大量出口HCFCs为例,201 1年发放进出口审批单2419份,审批出口量29万多吨,审批进口量1519吨,如算上未通过审批的申请量,还要不止于此。如果交易前都是先签订了合同的,而申请一旦没有被批准或晚于预期批准,便会造成合同违约,并将面临国外进口方的索赔或起诉。如此大的审批量,损失必然是非常大的。进出口企业为规避这些风险,避免经济与法律上的双重损失,只好在提交的申请材料上“下工夫”,导致了“合同”等申请的材料难以确保其真实性。审批方即使感到存在问题,也无力进一步核实,致使审批方往往处于尴尬的境地。

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