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论政府信息公开环境下档案开放制度的完善


□ 吴文革

  [摘要]根据“公开是原则,不公开是例外”的指导思想,以信息公开的一般标准——必须公开的信息、经申请可以公开的信息、不得公开的信息这3类信息为研究的入口,以开展理论创新和在实践中寻求突破为研究路径,系统地构建与政府信息公开要求相配套的档案开放制度。
  [关键词]政府信息公开 档案开放 制度建设
  [分类号]G358
  
  1 引言
  
  
  就档案开放制度建设而言,目前已形成以《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)及其实施办法为根本准绳,以《机关档案工作条例》、《档案馆工作通则》等为基本支撑的从国家法律——行政法规——到部门规章等较系统的档案开放制度体系。就政府信息公开制度建设而言,也基本形成以2008年5月1日起开始施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)——国务院行政法规为核心,以国务院所属机构的行政规章和地方性行政法规以及地方政府的行政规章为重要支撑的政府信息公开制度体系。以《档案法》为代表的档案开放制度虽然完善,但鉴于是上个世纪制定、形成并完善的,因而在形成背景、立法目的、立法精神和指导理念上的差异使其已经很难适应推进政府信息公开的要求。《条例》虽立法层级较低,但由于其立法理念、立法目的先进,其作出的一系列制度安排对档案开放制度体系的完善具有重要借鉴意义。
  根据《条例》确定的“公开是原则,不公开是例外”的指导思想,以信息公开的一般标准——必须公开的信息、经申请可以公开的信息、不得公开的信息这3类信息为研究的入口,以开展理论创新和在实践中寻求突破为研究路径,最终系统地构建与政府信息公开要求相配套的档案开放制度。
  
  2 必须公开的信息
  
  2.1 公开范围
  首先,《条例》第2章第9条用抽象列举的形式,规定行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开:涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;需要社会广泛知晓或者参与的;反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。
  其次,《条例》第10条、第11条、第12条用具体列举的方式,规定了行政机关应主动公开的政府信息。
  
  2.2 公开期限
  2.2.1 《条例》在公开时间期限上的具体规定《条例》第18条对政府信息公开的起始日期作出了明确的规定:“属于主动公开范围的政府信息,应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的,从其规定”。在理论上,《条例》对于必须公开的政府信息是没有时间期限限制的;但是,在实际工作中,需要具体问题具体分析。
  
  当美国档案专家菲力浦·C·布鲁斯在向美国档案协会提交《我们应当保存什么文件》的报告中首次提出“文件生命周期”的概念时,其初衷在于区分文件与档案界限,控制文件进档案馆的范围。为了研究的便利,笔者在这里也引入“政府信息生命周期”的概念,目的在于区分政府信息与政府档案信息。若从政府信息能否成为政府档案信息这个角度划分,可以将政府信息划分为“不必归档的政府信息”、“必须归档的政府信息”——或称“政府档案信息”,根据《档案法》对档案的界定,划分的依据在于有没有保存价值。政府信息生命周期是指政府信息从形成到最后销毁或作为政府档案信息永久保存是一个完整的过程,这是政府信息运动及其发展变化的规律。政府信息生命周期的流程可以如图1所示:
  由图1可知,其一,在“公开范围”内的“不必归档的政府信息”是没有利用时间期限限制的,直到政府信息销毁;其二,在“公开范围”内有保存价值的政府信息一旦进入档案馆(室)保管阶段,则政府信息变成了“政府档案信息”,而这部分政府信息的开放就要受制于现行档案开放制度关于档案开放期限的规定。
  2.2.2 《条例》在公开时间期限上的具体规定不能与档案开放期限实现有效衔接 如上所述,在“公开范围”内的“政府档案信息”的开放要受制于现行档案开放制度关于档案开放期限的规定。我国《机关档案工作条例》第13条规定:“机关文书部门或业务部门一般应在第二年上半年向档案部门移交档案”。也就是说,我国的政府信息自形成之日起至次年的6月30日止,经过归档程序即进入了机关档案室;由于我国的归档制度在归档时间上的这一刚性规定,使得很多具有现行价值的政府文件也进入了机关档案室。机关档案室除了为本机关提供利用外,我国《档案法》并没有赋予其开放政府现行文件、半现行文件的权利。从政府信息保存主体来说,在归档前,政府信息是由政府机关自己保存的;归档之后,这些政府信息归于各级各类档案机构保存。然而,如果按《档案法》第19条、《档案法实施办法》第20条的规定,由于政府信息已经归档,是“政府档案信息”,则必须要遵守《档案法》及其实施办法有关向社会开放期限的规定——自形成期满30年才能对外开放(特殊情况除外)。
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