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靠制度消除教育乱象


□ 曾晓东 周惠

  特约作者 曾晓东 周惠

  公立学校不能享有市场和公共部门的双重优势,民办教育机构也不能享有免税和分红双重优势

  上世纪80年代中期以来,治理乱收费一直是中央政府在教育领域主抓的一项重点工作,国家有关部委也三令五申要解决这一问题。从出台的禁令来看,管理办法主要有,严禁收取赞助费等乱收费的项目,对收费行为加强监督检查,对乱收费行为依法查处。但是,收费之风并没有明显收敛,反而有愈演愈烈之势,几乎每年开学前夕都成为众议话题。

  教育乱收费是发展中国家为解决教育供给不足而采取的运动式发展所致,其基本思路可这样概括——依靠行政力量,动员社会资源,暂时解决社会需求的问题:集资解决一部分校舍和经费问题;以代课教师弥补合格师资的不足;重点资助一些大学进行科研,搞出一点代表性的成绩。

  有鉴于此,发展教育,治理当下的教育乱象,必须使教育事业发展建立在稳定的法律和规章基础上,这便是教育方面的国家基本能力建设(state btulding)——为各个利益相关者提供清晰的游戏规则,各个机构和群体相互制衡,约束政府强烈的行政管理惯性,建立会计准则、管理章程、教师聘任制度等,走向对法律和秩序的推崇。

  建立成熟的基础会计制度

  除了教育乱收费,当下还普遍存在科研经费被不当使用等乱象,这都与大学受困于行政化和大学自主性不足有相当大的关系。

  首先,中国的大学没有独立的经济地位。按照现有的大学会计制度,科研项目经费进入大学后,学校只能提取5%-15%的管理费,有些政府项目还动用行政权威,不允许大学收取任何行政管理费。这样看似能节约科研经费,但是以大学角度看,只有人多产出才能多,于是,大学不计算成本地扩规模、增编制、增科研产出,谋取各种“身份”以获得更多资源,就成为普遍诉求。结果政府承担的教师工资和福利并没有节约。

  其次,大学与教师之间的契约关系非常脆弱。科研项目不足以弥补大学的人员成本,大学只能对教师设置最低教学工作量、最低科研工作量。在这之外,教师时间用在哪里、教师的收入多少、大学为教师提供的科研服务能否获得成本补偿等,学校一概无法控制。大学变成了类似集贸市场的松散组织,大学教师就像个体工商户,除了上交一定的工作量和管理费,大学与教师之间并无紧密的契约。拥有各种头衔的“官员型学者”,可以以科研为名占用大量资源,却不用向大学交纳相关使用费。在这种反向激励机制下,一些大学教师热衷于官位和权力以占用资源,在成本的“浑水”中捞取租金。

  再次,学生奖学金体系和科研体系相脱节。在中国,大学奖学金体系是通过学生管理系统这一“从上到下的链条”运行的。奖学金和科研无关,教授招生也不必和明确的项目结合在一起。研究生培养和科研项目之间的关系很弱,大学的组织架构被拆解得支离破碎。

  弱化行政化,建立对大学科研各参与者相互制衡的约束机制,以实现大学、大学教师、学生、委托机构之间权利与义务的匹配,才能构建起中国创新的坚实基础。

  美国作为资助大学承担科研任务的典范,提供了非常成熟的基础会计制度。美国联邦预算办公室( OMB)有两个公告A-ll0和A-21(Circular A-ll0&A-21)。前者为“联邦政府对高等教育机构、医院和其他非营利组织间协议的管理规定”;后者为“联邦政府对高等教育机构、医院和其他非营利组织间协议的支出管理和审计规定”。

  这两个法规的主要内容有:第一,管住政府,统一科研委托行为。公告A-110统一了经费拨付前后的程序和协议格式,政府各个部门都必须严格遵守委托秩序。第二,明确科研的契约性质,尊重大学经济利益。按照A-ll0的规定,美国联邦机构委托项目可以包括两类成本,即人员成本、大学设施和管理成本(F&A Costs)。联邦政府各个部门使用大学的员工,须付费;使用大学的设施,也要补偿成本。第三,尊重大学教学、科研统一的特征,学生参与科研活动,其奖学金可以列支在研究成本中。

  看似很简单的会计制度,可以解决困扰中国已久的许多教育问题。

  第一,统一科研委托行为,就严格约束住了政府的委托行为,可以有效制止“跑部钱进”现象,也抑制了政府部门各自设立“钓鱼项目”的动机。政府机构有权通过各种“计划”,吸引并促进大学某些方面的工作,却无权将大学划分为三六九等,从而人为划分资源获取中的“优先权”。

  第二,基础会计制度尊重了大学的独立经济利益。大学基于自己的使命,保证教师的研究自由,教师的研究必须通过大学伦理办公室、预算办公室的审核。前者保证研究项目不存在有悖于大学理念的伦理问题,后者保证大学的管理和服务成本能够体现在每个科研项目中。审核后,大学作为机构与联邦机构洽谈合作问题,与委托机构讨价还价,保证大学向联邦机构提出的成本补偿要求是严肃和基于精确计算的。大学如果认为自己在某个项目中投入太多,可以要求委托方给付更多的管理成本。一般来说,除非大学迫切想获得某个科研项目,否则,不会存在压低价格和减免服务成本的现象,而且,越是研究型大学,提出的管理和服务成本就越高。这样,科研才成为研究型大学最重要的收入。以美国斯坦福大学为例,科研收入占该校总收入的40%。

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