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关于我国公共服务市场化若干问题的分析


□ 李砚忠

  摘要:公共服务市场化反映了公共服务供给领域政府职能的调整和市场价值的回归,就其内涵而言,我国公共服务市场化应该包括目标和手段两个方面。通过对我国公共服务市场化的阻力和动力作进一步分析,可以得出我国公共服务市场化改革的有效对策组合。
  关键词:公共服务市场化;阻力;动力;对策组合
  中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2007)08-0061-06
  作者简介:李砚忠,南开大学周恩来政府管理学院博士研究生 (天津 300071)
  
  一、我国公共服务市场化的理论内涵
  
  “市场化”的概念是美国管理学家德鲁克于1969年首先提出的,最先用的词是re-privatize,即“重新市场化”。目前,理论界对“公共服务市场化”的相关表述有很多,具体有“民营化”(Privatization,萨瓦斯),“代理政府”(Government by the Proxy,凯特勒),“国家中空化”(Hollowing State,雷内),“国家的市场化”(the Marketization of the State,皮埃尔),“市场治理”(Government by the Market,彼得塞尔夫)以及公私伙伴关系、公私共担风险等。
  关于公共服务市场化的具体涵义,皮埃尔归纳为:“第一,利用市场标准去配置公共资源,并利用市场标准去评估公共服务生产者和供给者的效率;第二,是新公共管理的一部分,强调移植私营企业的管理经验,强调以结果为本;第三,个体可以在不同的服务供给者之间进行选择。”
  盖伊·彼得斯则认为公共服务市场化改革体现在四个方面:一是公共部门结构的变化(包括打破垄断让私营部门介入、分解大型组织使其小规模企业化、权力分散和下放等);二是管理上的变化(包括人事管理中的绩效管理及工资制、财政管理中的将购买者与提供者分开及成本核算、引入私人竞争让市场来检验公共部门的效率等);三是政策制定(包括决策权力分散化、协调工作的困难且重要性加强等);四是公共利益(包括以政府的施政成本是否低廉为评价标准、政府责任的市场化倾向、公民被看作消费者和纳税人等)。
  国内学者宋世明将公共服务市场化的内涵概括为三个方面:一是政府对公共服务的决策与具体的执行过程分开。政策制定是政府的职责,政策执行可以由公共部门、私营部门、非盈利部门共同承担,而联结决策与执行的就是市场机制;二是在公共服务的具体供给过程中引进竞争机制。公共服务的供给主体应该多元并存、竞争发展,公共服务的提供者是私营部门也不一定就带来效率,问题的关键在于公共服务的提供者应该以竞争代替垄断,这样才能提高效率;三是消费者具有选择的权利与选择的机会。
  笔者认为,从本质上说,公共服务市场化反映了公共服务供给领域政府职能的调整和市场价值的回归。就其内涵而言,我国公共服务市场化应该包括目标和手段两个方面。
  从公共服务市场化改革的目标来看,我国公共服务市场化首先意味着要解决公共服务“提供什么”的问题,这就需要重新界定政府与市场的功能,其主要表现形式是在一些领域的政府撤资及政府淡出;其次,它意味着要解决公共服务“提供多少”的问题,这就需要政府决策机制更加民主化,鼓励人们显示自己的需求偏好,其主要表现是决策权力的下放等;再次,它意味着要解决公共服务“如何提供”的问题,这就需要在确定政府承担提供公共服务责任的前提下,把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共服务之中,以追求公共服务提供的有效性,其主要表现形式是企业管理方法的引入(包括绩效评估、全面质量管理、标杆管理、成本核算制度等)、政府委托授权(包括合同外包、特许经营等),以及在内部引人竞争机制实行内部市场等。
  从公共服务市场化改革的手段来看,我国公共服务市场化至少包含下述几层涵义:首先是市场价值的肯定,也即相信市场的优越性,竞争、成本、顾客、收益等价值取向出现在公共部门的运行之中。其次是市场纪律的约束及激励的促动,也即市场中风险与收益并存,参与者必须遵守其运行规则,并独自承受优胜劣汰的竞争结果。再次是市场技能的借鉴,也即借鉴私人企业的管理方法来改造公共部门,竞争、多样化、用脚投票等机制在公共部门中的使用。最后是市场主体的介入,也即让私营企业、非营利组织、志愿者参与到公共服务中来,如从合同外包、特许经营等方式借助市场资本提供公共服务。
  
  二、我国公共服务市场化的阻力分析
  
  笔者认为,在我国,目前公共服务市场化的阻力可以归纳为以下几个方面:
  
  1.行为惯性
  组织内的群体成员具有思维定性和行为惯性以及随大流的特点,这被德国动物学家霍斯特称为“鲦鱼效应”。鲦鱼因个体弱小而常常群居,并以强健者为自然首领。如果将一条强健的鲦鱼的大脑中负责控制行为的部分割除,此鱼便失去了自然力,行动也会发生紊乱,但其它鲦鱼却仍旧像从前一样盲目追随它。英国萨尔教授将这种“鲦鱼效应”称之为“行为惯性”,他对这种“行为惯性”理论作了如下解释,“行为惯性”有四个明显特征:一是战略架构成为障眼物;二是程序变成例行公事;三是关系变成桎梏;四是价值观变成教条。
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