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《反垄断法》缘何难以执行


  天则经济研究所

  被誉为“经济宪法”的《反垄断法》,于2008年8月1日实施,但颁行两年间却受到难以执行的争议。由于其受制于更强的公共政策乃至政治决策的影响,从“纸丽上的法”到“行动中的法”之间的脱节更是有过之而无不及。例如媒体在《反垄断法》实施一年时的盘点, “没有一起成功的、依据该法维护消费者利益的案例”。有消费者以《反垄断法》为武器,向石油电力价格、电信资费、火车票价格、火车票退票手续费、机场建设费等事涉垄断的定价、规定发难,却屡遭败绩。

  实际上,这是从《反垄断法》在法院系统内执行的视角做出的批评,而作为《反垄断法》的行政执法主体的工商局系统和商务部,其实在2009年共查处公用企业和其他依法具有独占地位的经营者限制竞争以及滥用行政权力排除、限制竞争案件648件;商务部则共受理了140多件并购审查案例。

  毫无疑问,执行状况不如人意并且主要案件几乎都由行政执法主体完成,使得《反垄断法》被推上了社会评论的风头浪尖,那么这种状况究竟是如何造成的?这需要回到《反垄断法》立法模式与实践中的行政逻辑的分析之中。

  谁来执法?

  《反垄断法》的执行可以动用公共和私人两种资源,由此形成公共执行( public enforcement)和私人执行( private enforcement)两种执行方式。公共执行是指反垄断主管机关以公共利益代表者的身份通过行使公权力来执行《反垄断法》;私人执行则是指那些自身利益受到反竞争行为影响的法人或自然人通过向法院提起民事诉讼或通过仲裁等方式来执行《反垄断法》。

  私人执行与公共执行并列的模式在国际卜广为采用,一般认为美国即是采用了反垄断执行的二元执衍体制。如果从单纯的案件数量上来衡量的话,其私人执行比公共执行更为重要。欧盟竞争法的执行体制也正从集中的、管制者处于支配地位的体制(即一元执行体制)向分权的、私人执行体制(即二元执行体制)转变。

  中国《反垄断法》制定期间主要学习的是欧盟模式,采用了欧盟的行政主导的执法模式,因此在设计时“重行政、轻司法”。其执行架构可以描述为两个系统分别执行,即行政执法与司法诉讼。

  行政执法包括双重架构:国务院反垄断委员会作为组织、协调、指导机构,协调反垄断行政执法工作;《反垄断法》授权国务院规定具体的反垄断执法机构。根据国务院规定,应由国家工商行政管理总局、国家发展和改革委员会、商务部三部门按职责分工负责反垄断行政执法工作;国务院反垄断委员会负责有关协调工作。

  按照国务院三定方案,国家工商行政管理总局负责:除价格卡特尔(即价格垄断协}义)的大部分垄断协议的禁止和查处工作,除价格垄断行为之外的大部分滥用市场支配地位行为的禁止和查处工作,滥用行政权力排除限制竞争行为的有关执法工作;

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摘自:中国改革
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