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蓝星守护者——细说联合国环境规划署


  自1973年成立至今,联合国环境规划署在国际环境事务中发挥了巨大作用,却也囿于自身的种种局限,受到一些非议和指责。往事已矣,相信历史会作出公正的评价。

  ■文,檀跃宇

  生于世界性环境危机 20世纪六七十年代发生在欧美发达国家的环境灾难极大地促进了广大公众对环境问题的关注。在欧洲,尤其是斯堪的纳维亚半岛,酸雨不仅引起了人们对环境的高度重视,而且证明了国际集体行动的必要性。英国化石能源的燃烧所排放出的二氧化硫、二氧化氮,经由季风直抵北欧,导致酸雨降落在北欧的湖泊、森林、河流、土壤,造成鱼类死亡、森林受损、土壤酸化。在日本,与经济奇迹相伴的,是因镉、汞、多氯联苯中毒而导致的死亡、神经紊乱、胎儿畸形事件。在美国,环境游说团体通过大众示威、第一个地球日等活动显示其力量,在他们的促进下,尼克松总统和美国国会通过了开创性的环境立法,奠定了美国环境政策的基础。

  在瑞典的努力下,环境问题被逐渐提上了联合国日程。1967年,在瑞典驻联合国外交官Inga Thorsson和瑞典常驻联合国代表Sverker Astrom的积极活动下,瑞典常驻联合国副代表Borje Billner于12月13日向联合国大会提议:将拟议中的联合国大会主题——“原子能的和平利用”改为“促进人类关于环境问题的合作”。最后,联合国大会决定于1972年召开联合国人类环境会议,并同意由瑞典主办。由于瑞典作为中立国,长期对世界裁军和发展援助做出了重大的贡献,因此在会议准备期间,联合国负责经济与社会事务的副秘书长Philippe de Seynes经常向瑞典代表团咨询专门的知识和建议,这使瑞典驻联合国代表团对会议的准备发挥了事实上的领导作用。

  与发达国家对环境问题的高度关注不同,发展中国家此时的关注点是经济发展。在第二次世界大战结束后,许多发展中国家虽然在政治上取得了独立,但由于贫穷落后,它们在经济上仍然依附于发达国家。此时的他们,最关注的是如何通过工业化发展经济,摆脱对发达国家的经济依附,捍卫国家的独立与主权。因此在他们看来,关注环境就意味着更严格的环保标准和非关税壁垒,而这将严重影响他们的出口。

  由于担心发展中国家拒绝参加会议,在联合国人类环境会议的预备阶段,会议秘书长莫里斯·斯特朗集中精力劝说发展中国家参加此次会议,向保证会议议程将不仅包括发达国家的环境问题,也包括发展中国家的发展问题。为消除发展中国家的疑虑,1971年12月,联合国通过了决议,强调斯德哥尔摩行动计划必须认识到环境政策不应对发展中国家当前或将来的发展产生负面影响,同时发达国家环境政策的负担不应转嫁给发展中国家。作为联合国人类环境会议的预备会议之一,同年在瑞士弗内克斯召开的关于发展和环境的专家研讨会发表了《弗内克斯报告》,阐明了环境与发展的关系,认为二者并非截然对立,环境不应是发展的障碍,而应是这一进程的一部分。

  考虑到原先发展中国家对发达国家的疑虑与不信任,南北双方在斯德哥尔摩联合国人类环境会议上取得的合作确实举世瞩目。会议取得了一系列成果,而其中最显著的成就便是决定在联合国体系内成立一个专门机构——联合国环境规划署。

  建章立制

  职能:操作性还是规范性?

  在20世纪70年代初期,尽管不存在专门负责环境事务的国际组织,但联合国的许多专门机构在许多环境领域具有基本职责并早已开始了大范围的活动。一些常设机构大都肩负着环境使命:世界气象组织对大气污染和气候变化充满关切;联合国粮农组织对与土地、水源、森林、渔业有关的环境事务十分关心;世界卫生组织注视着环境对人类健康的影响;国际原子能机构则在控制放射性污染方面扮演着中心角色。此外,联合国系统内的一些机构,如联合国开发计划署、联合国经社理事会、联合国工业发展局等同样深深卷入环境事务之中。面对一个专门解决环境问题的机构的诞生,所有老机构都有一个共同的倾向,那就是都不愿意向新机构转让职权和资金。然而,鉴于环境政策横跨农业、健康、劳工、运输、工业发展等传统领域,现有组织机构在国际环境事务的管理方面也存在各自为政的倾向,不足以解决环境问题,成立一个新机构以统一协调和管理环境事务已经势在必行。

  为避免不必要的争权,新成立的后来被称为联合国环境规划署的国际机构,在职能上被定位为“规范性的”(normative),在国际环境领域主要执行3项核心功能:一是环境知识的获取与评估,包括环境质量的检验、对采集数据的评估、对未来趋势的预测、进行科学研究、促进政府以及国际组织之间的信息交换等;二是环境质量的管理,包括通过多边协商设定环境目标与标准、起草国际协议以及为这些目标、标准、协议的施行设计行动纲领和政策;三是国际支持行动,包括环境技术援助、教育与培训等。在这一定位下,新机构不具有“操作性的”( operational)功能,也就躲开了许多不必要的内耗。

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