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中国外商投资环境准入制度的发展与完善


□ 姜明

  中国外商投资环境准入制度既是外资法体系的一部分,也属于环境资源法的组成部分。其制度设计之目的并不在于限制外资的进入,而是为了保护国家生态环境和资源安全,保证外资进入符合国民经济健康、可持续发展的要求。

  文 姜明

  历史回顾

  环境准入制度在外资市场准人制度中曾一度处于空白状态,但随着改革开放步伐的加快,对外资的利用和依赖程度越来越高,外资企业将高污染、高能耗的行业或生产环节转移到中国的现象越来越突出,中国环境准人制度经历了从起步到不断发展、调整和完善的发展过程。具体来说,可以分为以下4个阶段。

  起步阶段(1979-1988):对行业设立的禁止性规定

  1979年,《中外合资经营企业法》颁行,这是一部公认的比较成功的外商投资法,对中国吸收外资的法制建设具有重要的历史意义。此后,《中华人民共和国外资企业法》、《中外合作经营企业法》于1986年、1987年相继出台。这是中国外资法律体系中最重要的3部基本法。在外资法建立.之初,并没有涉及外资环境准人的相关规定,也没有涉及控制污染转移的条款,这与当时中国还处于对外开放起步阶段、对经济建设可能给环境造成的影响认识还不足的背景是分不开的。与《中外合作经营企业法》同年出台的《环境保护法(试行)》的颁布实施,标志着我国的环境保护事业步入法制化轨道。这一时期的环境保护立法发展迅速,一系列有关污染防治、自然环境和资源保护、环境管理等方面的单行法律法规和标准相继出台。

  在环境准入制度的建设方面,1983年颁布的《中外合资经营企业法实施条例》第5条中开始有了对行业设立的禁止性规定:“申请设立合营企业造成环境污染的,不予批准”。这表明了中国的外资立法开始关注外商投资可能带来的污染转移问题。尽管由于当时中国的环境法律制度的不健全,环境标准建设还处于十分初级的阶段,在实践中“造成环境污染不予批准”的规定缺乏实际可操作性。但这一规定体现出的防范外资通过投资的形式将污染转嫁到中国的思想十分可贵,从时间上看,对这一问题的认识甚至早于国内环境保护的立法。1984年,在《国务院关于加强乡镇、街道企业环境管理的规定》中,首次出现禁止污染转移的规定:“坚决制止污染转嫁。严禁将有毒、有害的产品委托或转移给没有污染防治能力的乡镇、街道企业生产。对于转嫁污染危害的单位有关人员,以及接受转嫁的有关人员,要追究责任,严加处理。”这些立法实践为后来中国外资环境准人制度建设的继续探索打下了良好的基础。

  探索阶段( 1989-1994):对外资建设项目的环境影响评价提出具体要求

  1989年《环境保护法》的颁布,标志着中国的环境保护法律制度进入了一个新的发展阶段,也推动了外资立法对环境保护的关注。在污染转移的防范问题上,《环境保护法》第34条规定:“任何单位不得将产生严重污染的生产设备转移给没有污染防治能力的单位使用”。这一规定在后来的相关制度建设中得到了贯彻:同年,《国务院关于当前产业政策要点的决定》强调,我国严格控制从国外引进严重污染环境又难以治理的原材料、产品、工艺设备,防止国外污染源向我国转移。原国家环保总局和对外经贸部于1992年3月14日联合发出《关于加强外商投资建设项目环境保护管理的通知》,明确提出了外商投资建设项目必须进行环境影响评价的要求,规定对环境有影响的外商投资建设项目必须向有审批权限的环境保护行政主管部门提交有关材料,并根据其要求办理环境影响报告书(表)的审批手续。尽管该通知的法律位阶并不高,但这些全面、细致的规定,仍不失为完善中国环境准人制度的一种有益的探索。

  总的来说,这一时期中国的外资法建设重点放在理顺各类经济管理关系上,包括国家税务总局,海关总署、国家工商总局在内的各个职能部门积极出台各项政策、措施,健全和完善各项外商投资的配套办法,如规定外商投资所得税的缴纳办法等。而与环境准人有关的立法活动并不密集,但在从政策制定的思路来看,对防范外资污染转移的认识已经进一步深化,为1995年以后的外资法及其环境准入制度的调整做了思想上的准备。

  调整阶段( 1995-2001):产业指导目录调整折射立法指导思想的调整

  20世纪90年代以来,经济全球化的发展要求贸易与投资自由化,提高外商投资待遇、加强外资保护、促进准人自由化成为各国利用外资政策的共同趋势。中国的外资法迎来了一轮新的调整和发展,环境准入制度的健全和发展成为其中重要的内容。1995年,《指导外商投资方向暂行规定》(以下简称《暂行规定》)和《外商投资产业指导目录》(以下简称《指导目录》)发布,这两个文件对外资准人领域和条件做了明确规定,把外商投资项目划分为鼓励类、允许类、限制类、禁止类4类。较之以往的规定,《暂行规定》和《指导目录》拓宽了外商投资领域,但也对可能造成环境污染或资源损害的行业进入做了限制或禁止性规定。从2000年开始,为适应wrro的规则要求,中国开始了对外资法的新一轮调整和修订,增加了环境保护的要求,废除了与WTO相冲突的许多规定:相继修订了《中外合作经营企业法》、《中外合资经营企业法》和《外资企业法》及其配套的实施条例和实施细则,延续了原法条中对可能造成环境污染的行业进入的禁止性规定。

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