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“撤庙赶和尚”才能建设创新型国家


□ 刘志彪

  特约作者 刘志彪

  “顶层设计”设计不出企业家精神,也设计不出科学家的发现和创造,却能设计出孕育他们的文化、环境和制度

  行政体制对创新活动有多大影响,如何通过国家行政机构改革和行政环境的优化来推动创新型国家的建设,是中国在下一轮改革中需要解决的重大问题。

  竞争、习惯和政府:影响创新活动的主要变量

  从新古典主义经济学的观点看,创新受竞争力量的驱使,同时又是企业强化竞争能力、追逐超额利润的武器和手段。在竞争性市场中,企业是创新的主体,政府是市场秩序的维护者,创新跟政府并没有直接关系,政府通常根本没有必要介入企业的创新活动;即使有介入的必要,也只能是市场调节失败的领域。另外,政府追求的是政局稳定,而创新是一种冒险活动,具有“破坏性创造”的特征,追求的是动态平衡,因而二者在行为方式上不是一回事,揉到一起也根本不可能调和。从实践来看,往往是行政机构的权力关系渗透到创新过程中去后,创新精神就会灰飞烟灭。

  在熊彼特的创新世界中,直接促进创新的变量也不是政府,而是竞争或垄断的市场结构;阻碍创新的最大因素,也不是政府行政机构的行为,而是人类固有的各种习惯。他认为,习惯是创新的天敌,具有内生性。当代经济学家把对特定问题持新思路的个体企业家与社会习惯之间斗争的结果,称之为创新的“熊彼特I型”,而把发生在团队和大型组织之中的企业家精神,称之为创新的“熊彼特II型”。显然,在熊彼特的创新理论中,推动创新的力量就一个,那就是企业家精神。

  当代发达国家政府为了纠正市场对创新活动调节的失灵,运用各种政策手段深入地、大规模地调节了创新过程的资源配置。《牛津创新手册》认为,这主要表现在激励产生科学知识的政策、激励产业技术知识进步和商业化的政策以及创新政策等三个方面。

  创新政策主要指激励企业家精神,从而取得经济总体绩效提升的政策总和。特别要指出的是,激励企业家精神的创新政策,有两种截然相反的选择。

  第一种是信奉市场原教旨主义的自由放任政策,对创新过程持非干涉主义的立场,认为政府的职能应该限制在关注“框架性”的秩序之内,如保护知识产权,鼓励创业、基础研究和普通教育,而不是支持某个具体产业和技术。通常,这种理论把一切对特定技术和产业创新活动实施干预的行为,斥责为“事先挑选输家和赢家”的不公平游戏。这种限制自己干预的政策,是一种强势政府下的强势产业政策,因为要管住自己不去干预,本身就是一件需要强烈克制自己干预冲动的困难事情。

  第二种是提倡政府采取系统化的创新鼓励政策,克服市场缺陷,建立国家创新体系和区域创新体系。如政府资助普通教育和劳动培训,负责制定质量标准和环境标准,制定反垄断政策、消费者保护政策,甚至对具体产业和技术采取保护或者投入等直接干预手段,等等。在创建国家竞争优势的口号下,政府干预技术创新过程已经成为许多国家的主流倾向和基本选择。

  战略、体制与创新:行政体制如何影响创新活动

  创新驱动不能依靠现在这种带有强烈计划色彩功能的“发改委”和类似其他政府行政机构。正如许小年教授所说,现有行政体制的行政力量已经深入主导了创新过程,行政方式是阻碍中国创新驱动国家战略的主要因素。

  因此,“解散发改委”的现实意义在于,提出了重新塑造政府行政体制的创新功能,并据此改革现有行政机构的重要观点。

  第一,在过去几十年中,政府一直奉行追赶或赶超战略,这是限制中国构建创新驱动型国家的宏观障碍。中国长期基于后发优势,采取学习模仿赶超或缩小与先进国家间差距的战略。这一战略在实践中演化为追求GDP规模、演化为追求数量的政绩考核方式,极易忽视发展的质量和效率。中国经济发展方式难以转变的主要原因,是体制转型中赶超型的发展战略没有得到扭转。为了贯彻这项战略精神,必然形成权力高度集中的行政体制。进入市场经济时代后,政府仍然保持着计划经济条件下的资源配置权力,不仅难以实现发展方式转型,而且由于工作量巨大和过于微观,难以真正启动和实现建设创新型国家的目标。

  第二,权力高度集中的行政体制在推动创新的过程中,替代和挤出了企业这一真正的创新主体。政府主导模式经常成为企业创新的行政障碍。在现有的行政管理体制下,政府行政机关都在抓审批权。广东省发改委主任李春洪坦承:“企业依法走完审批流程,最短时间需要310天。要按照这个干,市场早就没了,黄花菜都凉了。所以,要大大减少政府的审批权。”

  第三,政府行政体系的职能严重错位,难以给企业提供优良创新环境和氛围,难以给企业提供有效激励创新的制度和政策,难以为企业创新提供有效的公共服务。特别需要防范的是,权力深入市场竞争和交换领域,对其应该发挥作用的领域视而不见,无所作为。权力与市场的结合不仅导致严重腐败,败坏了党风和政风,腐蚀了干部队伍,引导了一种极其浮躁和腐朽的社会风气,是妨碍和扼杀整个社会创新活力和进取精神的“精神鸦片”。

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