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环保部门的尴尬怎样破解


  文/杨朝霞(学者)

  首场“中国特色社会主义和中国梦宣传教育系列报告会”上,环保部部长周生贤调侃中国的环保部是世界四大尴尬部门之一。一石激起千层浪, “尴尬环保部”一跃成为广受社会各界关注和讨论的热词。中国的环保部门到底面临怎样的尴尬,为何遭遇这种尴尬,又该如何走出这种尴尬?

  新病旧疾,任务艰巨:环保难以立竿见影

  从历史的角度看,发达国家一两百年内先后出现的环境问题,在我国近30多年来的快速发展中集中爆发,呈现出明显的结构型、压缩型、复合型等特征。环境保护面临的形势往往是老的环境问题尚未解决,而新的环境问题又蜂拥而来。与此同时,由于我国自20世纪70年代才开始关注环境问题,无论是政府部门、企业单位还是社会公众大多尚未形成先进、深厚的环保意识,各方面的环保基础设施建设也较为滞后。譬如,环保部2013年“两会”期间公布的调研结果显示,全国约60万个行政村里,绝大多数还没有环保基础设施。目前,中国农村每年产生90多亿吨生活污水、2.8亿吨生活垃圾,其中大部分未经处理而随意排放。

  一方面,艰巨的环保任务,滞后的环保能力,即使环保部门付出艰苦卓绝的努力也难以立竿见影。譬如,对于严重的雾霾污染问题,尽管我国已采取了诸多措施,但PM2;不降到60微克/立方米以下,人们很难有一个空气质量改善的明显感受,但这事实上不可能在短期内实现。另一方面,随着全社会物质文化水平的提高,人民群众对环境质量的要求也在日益提升,致使我国环境保护工作所取得的局部成效似乎越来越滞后于社会公众的期待。而所有的期待和责难,最终全部涌向了环保部,其尴尬处境可想而知。小个压重担,环保部岂能不尴尬?

  政府失范,监督乏力:环保部门无可奈何

  我国的环境立法,对企业的管理和控制较为重视,而对政府的行为尤其是决策行为却缺乏监督和约束。实际上,在很多时候,某些地方政府决策错误才是环境问题最大的始作俑者乃至罪魁祸首。部分地区地方政府为发展当地经济而不惜引进污染企业并充当“保护伞”的情形尤为突出。

  譬如,河南省封丘县黄河化工厂的巨大噪声和所排污水严重威胁当地群众的生活环境,尽管在环保部门三令五申的干预下,黄河化工厂甲醇项目被勒令停产,但是不久便又公然开始违法生产。企业之所以如此嚣张,正是因为封丘县政府曾下发红头文件,组建专门的领导小组为类似企业“保驾护航”。再如,安徽省固镇县环保局副局长带队到辖区的伊诺华橡胶有限公司进行监督检查,几天后环保局多位领导便被该县集体停职。起因是环保工作人员要求企业补办环评,补交排污费,被企业投诉,县领导称不利于招商。地方政府如此为污染企业护短,人、财、物受制于地方政府的环保部门却往往无计可施,正所谓“站得住的顶不住,顶得住的站不住”,环保部门岂能不尴尬?

  分工不清,衔接不畅:环保部门独力难支

  分工合理、职责明晰的管理体制是各项环保监管工作顺利开展的前提条件。然而,由于各方面因素的影响,我国的环境监督管理却存在职责不清、分工不当等突出问题。譬如,根据现有立法,海洋污染由海洋部门主管,陆地水污染则由环保部门主管;二氧化碳等温室气体排放由国家发改委主管,而一氧化碳、二氧化硫等空气污染物则由环保部主管。再如,对于地下水污染的防治而言,国土资源部负责监测、监督防止地下水污染,水利部负责指导地下水的水量、水质监测,而环保部则负责拟订并监督实施地下水污染防治规划。正如周生贤部长所言, “水里和陆地的不是一个部门管,一氧化碳和二氧化碳不是一个部门管”。

  此外,环境保护工作是个系统工程,往往需要环保、土觅、矿产、林业、农业、水利、工商、安全生产、发展改革乃至公安等多个部门协同行动方能取得成效。尽管《环境保护法》规定,各级环境保护行政主管部门,对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理,但由于没有权威的协调机构(曾作为环境保护议事协调机构的国务院环境保护委员会于1998年被撤销),法律上也缺乏相应的部门协调机制作为保障,因此,在实际工作中,作为弱势的环保部门往往很难协调其他部门来共同开展环保工作,结果经常造成环保部门孤军奋战的被动局面。然而,一旦出了环境问题,不管该事是否属于环保部门主管,也不管环保部门是否已经依法履行了监管职责,结果往往是,广大公众甚至部分政府高层纷纷将所有的质疑和责难全部指向环保部。 “背黑锅”、 “被冤枉”成了家常便饭,环保部门岂能不尴尬?

  权力受掣,手段有限:环保部门心余力绌

  受经济至上理念的指导,法律总是谨慎地赋予环保部门权力。就我国而言,环境部门既缺乏查封、扣押等行政强制约束权,也无环境行政强制执行权,更无行政拘留等行政处罚权。这使得环境监管的威慑性和权威性大大降低,根本无法打击和制止企业的嚣张气焰和违法行为。

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