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从“选择制”到“普惠制”


摘 要:城市类型、户口“含金量”与户籍改革进展存在一定的逻辑关系,大部分城市仍然存在依“身份”甄别的福利和权益歧视。城市户籍改革必然要进行利益关系的调整,促进流动人口市民化是城市户籍改革的重要环节。户籍改革的最终目标是从“完全的控制体制”回归“登记体制”,过渡期内应由“选择型制度”走向“普惠型制度”。
  关键词:户籍改革;选择制;普惠制
  
  改革开放30年来,我国的户籍制度改革在一些地区取得了明显进展。总体而言,现行户籍管理制度改革可归纳为三种模式:直接的户口准入制、蓝印户口制和居住证转办制,而后两者具有典型的渐进式特征。2009年2月,上海市政府发布《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》,几乎与此同时,天津申办“蓝印户口”的购房标准降低,成都推出“购房落户”政策实施细则……据悉,北京市即将在2010年以居住证取代暂住证制度,持证人员可能会逐步获得“同城待遇”。纵观这些地区的做法,均体现了高租金者准入的“选择性”思路,还不是“普惠性”的制度安排。那么,城市户籍改革是否应该从“选择制”发展为“普惠制”?本文将对城市户籍制度改革的政策取向及路径进行初步探讨。
  
  一、城市类型、户口“含金量”与户籍改革进展的逻辑关系
  
  从目前户籍改革与城市化的关系看,不同规模、不同层次的城市(城镇)执行的是不同的户籍改革思路。我国的户籍改革率先在小城镇和中小城市开展起来,其原因一是与国家城市发展战略和宏观环境有关,二是与各地的经济社会发展状况以及地方政府的发展思路有关。
  20世纪80年代初期,中央明确提出了“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”的城市发展方针。中央政府在方方面面给予了政策支持。1984年颁发的《国务院关于农民进入集镇落户的通知》在户籍改革进程中是一项具有里程碑意义的决定,尽管附带有“自理口粮”等条件,但却使农民合法进入城市打工和经商成为可能;1992年8月,公安部发出《关于实行当地有效城镇居民户口的通知》(蓝印户口),广东、上海、浙江、山东、山西、河北、天津等十几个省市先后试行“当地有效城镇居民户口”;1997年国务院批转公安部《关于小城镇户籍制度改革试点方案》,进一步使小城镇户籍改革成为主流;2001年5月,国务院再次批转公安部《关于推进小城镇户籍制度改革意见》,小城镇户籍管理制度改革从试点转向全面实施,入户条件只有两个:稳定的生活来源和合法住所。
  实际上,1992年以来人口特别是农民工的大规模流动,曾经一度推动了户籍管理制度和政策思路的调整。1994年公安部已经完成户籍制度改革文件草稿,其基本精神就是改变管理原则,按照职业和居住地来建立户籍管理制度,但文件草稿没有最终变成政府文件。文件草稿在征求各部委和地方政府意见时出现了难以协调的现实问题:大城市显然不能完全放开,各地应对性的地方户口收费政策纷纷出台;农民进入城市是否应该放弃在农村的土地权益;如果农民进城退了土地,是否能够在城市享受政府提供的社保;要让社保覆盖进城农民得增加多少开支;城市流动人口犯罪激增问题严重等等(注:温铁军:《我们是怎样重新得到迁徙自由的》,《中国改革》2002年第5期。)。这一文件草稿的搁浅与1994年及之后宏观环境的变化有直接关系。1994年的分税制改革使得中央与地方的财权、事权关系发生变化,不同地区的地方政府收入差别逐步显性化。城市政府在财政赤字不断增加的情况下,不得不考虑财政补贴项目的承受能力,着手进行就业、社会保障、医疗卫生等领域的体制改革。同时,伴随国企改革大量人员下岗、失业的出现,导致一些城市政府出台限制农民进城的文件。1995年,11部委联合提出小城镇建设的政策思路。1997年《关于小城镇户籍制度改革试点方案》正是在此环境下催生的,由此形成了户籍制度改革小城镇先行、大城市滞后的局面。 ......
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摘自:社会科学
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