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合作共治:我国城市社区建设的路径


□ 沈荣华 赵 利 胡 岚

  摘要:随着地方政府体制创新与职能转变,公民社会的发育与成熟必然提到议事日程。城市社区的发展是公民社会成熟的一个重要标志,社区的健康发展,一定意义上将推动与促进地方政府体制改革。目前,国内城市社区模式众多,有的从民主角度,有的侧重社区自治,有的强调地方政府服务。其中,苏州市平江区以体制创新为特色的社区建设引起了学术界的关注。苏州平江社区“1+4”体制架构的设想与法理依据,其体制创新的内涵与价值,对于探讨我国城市社区建设路径、配合地方政府职能转变形式、尝试地方政府与社区合作共治的治理之道以及充分吸纳社会力量推进公民社会成熟,都具有一定的参考价值与借鉴意义。
  关键词:社区;地方政府;治理;平江模式
  中图分类号:C913 文献标识码:A 文章编号:0257-583312008)10-0082-06
  
  作者简介:沈荣华,苏州大学公共管理学院教授;赵利,苏州大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生;胡岚,江苏省苏州市平江区人民政府副区长 (江苏 苏州215123)
  随着行政体制改革的深入,政府的管理职能在转变,政府的服务重心在扩大,“企业办社会”的现象在逐渐消退。许多原先由企业承担的事务进入了社会,城市居民开始由“单位人”向“社区人”转变,旧的城市管理体制已经不适应新形势的要求,公民社会的发育与成熟被提到议事日程。城市社区是公民社会成熟的一个重要标志,社区的健康发展,一定意义上将推动与促进地方政府体制改革。民政部1999年出台了《关于建立“全国社区建设实验区”的实施意见》,并在北京、上海、沈阳、杭州、南京、武汉等10个城市,确定了26个国家级“社区建设实验区”,以探索社区建设新经验、新途径。2000年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进社区建设的意见》,社区建设由此在全国全面铺开。据统计,截至2003年底,全国设有社区居委会7.7万个;居民小组122.2万个;居委会成员39.7万人。
  
  从1991年我国民政部首次提出“社区建设”至今,社区实践已近20年的发展历程,涌现出了“沈阳模式”、“江汉模式”、“上海模式”、“盐田模式”等多种社区发展模式,这对于我国社区发展具有重要意义。但是,这些模式本身存在着一定的局限性,而且,随着社会的发展,“企业办社会”的功能渐渐被社区取代,人们传统的生活方式在改变,对社区也提出了更高的要求。早期的社区管理机制已经不能满足当今社区发展的需要。因此,重新探讨社区建设经验就显得尤为重要。本文将重点关注苏州市平江区社区建设的成功经验及与地方政府体制改革相配套的“1+4”社区体制。分析平江社区模式,对探讨我国城市社区建设路径,具有一定的现实意义与理论意义。
  
  一、既有城市社区治理模式辨析
  
  1989年,世界银行在撒哈拉结构调整项目失败的总结报告中第一次提出“治理危机”。“治理”(Governance)相对于传统的“统治”(Government)而言是一个崭新的概念,是20世纪后期西方学者在市场经济和福利国家政策相继失灵之后提出的一种新的公共管理思想。治理的主体多元,包括政府、非营利性组织、社会团体、公民等。社区治理是指在一定的地域范围内,政府、社区组织、其他社会组织共同参与管理活动,并在社区管理权限上再分配、在社区管理主体之间合作一互动的模式。我国社区建设起步较晚,从1991年民政部提出“社区建设”至今,实践中出现了几种具有代表性的社区建设模式。
  第一,沈阳模式。主要特点表现在:(1)明确社区定位;(2)合理划分社区;(3)建立新型社区组织体系,包括社区成员代表大会、社区管理委员会和社区协商议事委员会;(4)公开招选社区干部。其最明显的标志是政府主动将部分权力下放给社区居民,以实现社区的自治。
  第二,江汉模式。这是在借鉴“沈阳模式”的基础上发展起来的,江汉模式进一步强调权力下放,着力建立社区自治组织,强化基层社区功能,促进政府转变职能。“江汉区委、区政府利用国家民政部社区建设实验区的机遇,选择了一种适合武汉社区发展的社区建设目标模式,以替代失效的单位管理模式。”
  第三,上海模式。这种模式是20世纪90年代提出的,运用政府及其所控制的资源进行自上而下的社会整合,形成“新政府社会”。主要特征是“两级政府、三级管理、四级落实”,注重行政导向,强化基层政府功能。这种社区管理体制要求将社区定位于街道,并以此为平台。构建一种社区行政管理系统。这种模式的成功是与上海强大的经济基础分不开的。正因为注重行政导向的社区建设需要充足的财力支撑,所以其他仿照“上海模式”的城市社区,都对经济的功能十分注重。经济不够发达地区的城市社区学习“上海模式”经验,大多很难见效。
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