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“政策性返贫”呼唤生态补偿立法


  位于坝上地区的河北丰宁满族自治县,地处北京上风上水地带,每年为密云水库贡献56.7%的蓄水量。10年来通过推行退耕还林、禁牧、“稻改旱”措施,生态环境大为改观。但近年来,物价上涨和补贴降低双重因素在一定程度上造成了群众生活困难,农民普遍遭遇政策性返贫。

  “北京头上一盆沙”,曾是丰宁脆弱生态环境的形象描述。退耕10年,丰宁为保护和改善北京生态环境作出了巨大贡献,但天蓝了、山绿了、沙少了,农民的收入也少了。为减少耗水量,作物实施“稻改旱”工程后,每亩玉米比水稻至少亏1000元,农民却只能拿到550元补贴,收入落差不小;改种树木的,国家每亩补贴从180元降到90元,可物价一个劲飞涨.90元也就够买一袋面。

  “这里的农民朴实厚道,只要对首都有利,牺牲个人利益都可以理解,但不能让人饿着肚子保护生态啊。”丰宁县水务局局长徐顺臣的一席话,令人感动,更发人深思。透过丰宁农民“政策性返贫”这面镜子,折射出当下生态补偿机制不完善的现实困境。

  根据外部性理论,环境资源的生产和消费过程中产生的外部性,主要反映在两个方面,一是资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本,二是生态环境保护所产生的外部效益。由于这些成本或效益没有在生产或经营活动中得到很好的体现,从而导致了破坏生态环境的行为没有得到应有的惩罚,保护生态环境产生的生态效益被他人无偿享用,使得生态环境保护领域难以达到帕累托最优。这就需要建立生态补偿机制,依靠税收与补贴等经济干预手段,使外部性“内部化”,边际补贴等于边际外部收益。

  近年来,各地积极探索和建立生态补偿机制,调节生态保护利益相关者之间的利益关系,但仍存在一系列问题,集中体现在三个方面。一是补偿政策缺乏稳定性。现行政策大多是以项目、工程、计划的方式组织实施,有一定的时限,导致政策的延续性不强,给实施效果带来较大的变数和风险。以丰宁县为例,北京实施“稻改旱”补贴政策一年一定,这让农民心里不踏实。二是生态补偿标准过低。此前有课题组在陕西安康旬阳调研时了解到,当地农民坡耕地上种植烟叶的经济收益在1000元左右,而退耕还林后获得的经济补偿只有210元,远远低于退耕前的经济收益,开展退耕还林的阻力很大。三是区域间的生态补偿成为瓶颈。在国家上位法缺失的前提下,省际间仅靠部委意见建立协商机制,但由于地方利益保护掺杂其中,利益相关方的责任难以界定,导致跨流域生态补偿问题始终纠葛不断。

  生态效益具有公益性,因此生态目标在各项目标中是最为脆弱的,很容易成为急功近利者的牺牲品。如果破坏者不能有效承担破坏环境的责任和成本,受害者得不到应有的经济赔偿,不仅会使退耕还林等难于持续或出现反复,还可能加剧一些地方的社会矛盾。痛定思痛,生态补偿立法远远落后于生态问题的出现速度和生态管理的发展速度,使得生态补偿的范围、对象,方式、补偿标准等缺乏法律依据,生态环境保护的公共财政体制难以制定,是根本症结所在。

  2010年,国务院将《生态补偿条例》列入立法计划,并一度传闻年底前出台征求意见稿。如今,201 1年行将过去,却依然是“只听楼梯响,不见人下来”。农民遭遇“政策性返贫”,能否倒逼生态补偿立法进程的加快,尽快形成功能完备、措施有力的环境法规标准体系,从根本上解决“饿着肚子保生态”问题,且让我们拭目以待。

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