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完善我国粮食储备管理制度的建议


□ 秦中春

  当前,我国粮食储备管理存在诸多问题,如储备粮管理整体协调机制不完善;粮食储备的品种结构有缺陷,布局网点还有待优化;中央储备粮的保管费用不断上涨,轮换风险大;粮食流通面临跨国企业的垄断竞争;地方储备粮体系建设滞后,仓储资源利用不足等,这些问题都亟待解决。基于此,笔者提出了完善粮食储备管理制度的若干政策思路和建议。
  
  一、划分和界定三类储备,加强分类指导和管理
  
  由于不同类型的粮食储备具有不同的性质和特定功能,周转方式有很大差异,要在储备粮管理中明确划分和界定三类储备,加强分类指导和管理。国家要在继续稳定做好“备战备荒”的安全储备的基础上,重点加强对后备储备的管理,使后备储备越来越成为市场平衡的调节器和蓄水池,同时应注意提高商业储备的流通效率。
  一是在中央储备粮管理中划分粮食安全储备与后备储备。两者都是要保管1年以上的粮食,收购价格可以随行就市。两者的主要区别是数量稳定性不同,前者数量基本稳定,属于需要长期保管的储备,需要设计轮换环节,储存时间在3年以上;而后者数量依据粮食产销和市场形势经常发生增减变动,属于中期保管的储备,储存时间在3年以下1年以上,不需要设计轮换环节。对于安全储备,核心是保证储备的安全、质量和效率,随着人口的增长和工业化、城市化程度的提高,储备的规模要适当提高。对于后备储备,核心是“四两拨千斤”,解决地区间、品种间和年度丰歉收间的短期不平衡矛盾。
  二是在中央临时储存粮食管理中划分后备储备与商业储备。两者都是通过执行最低收购价及托市收购价政策形成的储备粮,在数量上有不确定性。两者的主要区别是抛售时间不同,前者属于中期保管的储备,储存时间在3年以下1年以上;而后者属于需要季节性保管的储备,储存时间在1年以下。对于商业储备,核心是提高流通效率和注重在产区市场中发挥调节作用。
  三是在地方储备粮管理中划分粮食安全储备与商业储备。二者都是由省级及市县人民政府管理,参照中央储备粮的管理办法操作,在布局和品种上与中央储备粮互补。其中安全储备以原粮为主;商业储备以成品粮为主,带有一定后备储备的性质,主要用于调控市场,但又储存时间短,往往不能超过1年。
  
  二、优化中央和地方储备粮布局,改善储备粮品种结构
  
  在整个国家粮食储备体系里面,中央储备与地方储备之间应该有一个比例,同时中央储备粮和地方储备粮的分工应明确,二者应该是互补的。中央储备,主要用于服务军队、战争、重大灾害、突发事件,以及调节全国大范围的跨区市场供求等,在整个政府储备粮中占大头,对重要城市及群体的安全储备和全国后备储备粮的储备承担主要责任。地方储备,主要用于服务区域经济社会发展,调节地方性、区域性市场供求,在整个政府储备粮中占小部分,对当地的安全储备和商业储备承担主要责任。
  制定储备粮品种转换的支持政策,调整粮食库存储备结构。要根据需求变化,增加稻米储备量,减少小麦、玉米库存量。增加财政投入,解决优质品种与普通品种稻谷差价问题,将中央储备稻谷普通品种调整为优质品种。也可通过提高中央储备稻谷库存值而增加银行贷款的方法解决,并对增值部分发生的贷款利息由财政部与农发行进行补贴。
  
  三、加强中央储备粮宏观管理,提升农民利益,维护粮食市场平稳运行的能力
  
  促进中储粮公司进一步健康稳定发展,进一步发挥其服务宏观调控的作用。完善中储粮管理不同业务的政策性补贴核算办法,建立激励约束机制。对于中储粮公司承担三类不同类型的政策性业务(三种业务:一是国家利益与企业利益相一致的业务,如粮食储备业务;二是国家利益与企业利益不确定的业务,如储备粮的轮换业务;三是国家利益与企业利益相矛盾的业务,如国家为了平抑物价抛售粮食业务),采取有差异的管理方法。对于国家利益与企业利益相一致的业务,如粮食储备业务,在管理核心上是提高管理质量和效率,国家保证社会平均水平的成本费用开支;对于国家利益与企业利益不确定的业务,如储备粮的轮换业务,在遵从国家粮食宏观调控法规政策规定的前提下,鼓励企业的积极经营行为,加强风险控制,成本费用采用包干分担制,增加企业的责任和相应的风险权益;对于国家利益与企业利益相矛盾的业务,如国家为了平抑物价抛售粮食业务,决策由国家有关部门负责,限制企业的积极经营行为,企业只是作为载体承担质量管理责任,不承担盈亏责任。改进和加强中储粮价值管理,完善财务包干管理体制,提升维护中储粮垂直管理体系可持续运行的能力。继续对中储粮公司承担政策性业务实行财税优惠政策,适当提高粮食储备保管费用补贴水平,合理调整补贴标准。合理的补贴标准应当考虑两个因素,一个是成本因素,包括折旧费、人工成本和运转费用等;一个是风险因素,包括轮换风险和储备动用风险。要适当提高南方粮食承储企业和经济发达地区粮食承储企业的储备费用的补贴标准,以解决储备企业苦乐不均的问题;适当提高粮食销区和稻谷轮换费用补贴标准。
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