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我国地方环保垂直管理体制改革的经验与启示 ——基于地方环保行政体制改革效果的调查


  环保垂直管理改革是近年来我国地方环保行政体制改革进程中出现的一种现象,它通过将环保行政主管部门“人、财、物”的控制权由地方上收到国家或上一级环保部门,建立起上级环保部门对下级环保部门的垂直管理关系,旨在破除地方政府对环保工作施加的不当影响,解决基层环保执法难、环保干部工作阻力大以及权责不匹配等现实困难。

  随着我国经济社会的不断发展,基层环保执法不力的问题愈加突出,垂直管理体制改革成为近年来环保行政管理体制改革的一个热点问题。地方环保垂直管理改革的实质是:通过分级管理体制的调整,改善或重新构建地方环保行政机构与地方政府、与上级环保行政主管机构的关系,以摆脱目前的环保执法困境。

  据不完全统计,我国已有约200个基层环保行政机构开展了环保垂直管理改革。那么这些改革能否有效针对现行体制病症,适应当前环境管理的基本需求,并在更大范围内推广运行呢?认真总结基层环保垂直管理改革的经验,发现其中具有共性的问题,或许可以为我国地方环保行政体制改革提供一些可以借鉴的经验。

  为何要进行

  地方环保垂直管理改革

  目前,我国除少数地区进行了市级以下的环保垂直管理体制改革试点外,多数环保部门实行分级管理体制。环保垂直管理改革主要是在目前的环保分级管理体制的基础上展开,是对该体制既有弊端的调整和变革。环保行政体制中的分级管理是指:环保部门既是当地同级人民政府的职能部门,受地方政府领导,又同时接受上级环保部门在业务方面的管理与指导。同级人民政府主管环保部门的人事任免、财政经费、物资供应等,上级环保部门则主要负责指导其工作业务方面的事权。

  环保分级管理体制与我国行政区域划分吻合,也与行政组织体系的层级节制原则相一致,在组织管理上明确各级地方政府的责任和权力,是一种责任明确、效率较高的管理方式。当地方政府愿意改进环境质量时,分级管理体制就有利于发挥地方政府积极性;还有助于减轻中央政府的财政负担,使其更好地发挥统筹协调作用。但是当地方政府的环保意愿与经济增长意愿发生冲突时,环保分级管理体制就会产生出阻滞中央环保政令执行,并异化环境责任承担的突出问题。

  阻滞政策执行

  权威关系是科层制体制存在并有效发挥作用的前提和基础。这种权威关系主要通过人事任免、财政经费、业务指导与监管等方式实现。环保行政体制能否有效运行并达到既定环境管理目标,主要取决于其人事、财政及业务监督机制与环保机构职能的有效配合。这种配合关系在分级管理体制中表现为两条权力线。一条是来自于同级政府的水平权力线,主要体现为人民政府主管同级环保部门的人事任免和财政经费:另一条是来自上级环保部门的垂直权力线,主要体现为依照法律或行政法规对下级环保部门进行业务指导。相比而言,人事任免与财政经费对地方环保部门的影响力要大过业务指导,这就造成地方政府对当地环保部门的影响力要大过上级环保部门。

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摘自:环境保护
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