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我国地方环保垂直管理体制改革的经验与启示 ——基于地方环保行政体制改革效果的调查


  环保垂直管理改革是近年来我国地方环保行政体制改革进程中出现的一种现象,它通过将环保行政主管部门“人、财、物”的控制权由地方上收到国家或上一级环保部门,建立起上级环保部门对下级环保部门的垂直管理关系,旨在破除地方政府对环保工作施加的不当影响,解决基层环保执法难、环保干部工作阻力大以及权责不匹配等现实困难。

  随着我国经济社会的不断发展,基层环保执法不力的问题愈加突出,垂直管理体制改革成为近年来环保行政管理体制改革的一个热点问题。地方环保垂直管理改革的实质是:通过分级管理体制的调整,改善或重新构建地方环保行政机构与地方政府、与上级环保行政主管机构的关系,以摆脱目前的环保执法困境。

  据不完全统计,我国已有约200个基层环保行政机构开展了环保垂直管理改革。那么这些改革能否有效针对现行体制病症,适应当前环境管理的基本需求,并在更大范围内推广运行呢?认真总结基层环保垂直管理改革的经验,发现其中具有共性的问题,或许可以为我国地方环保行政体制改革提供一些可以借鉴的经验。

  为何要进行

  地方环保垂直管理改革

  目前,我国除少数地区进行了市级以下的环保垂直管理体制改革试点外,多数环保部门实行分级管理体制。环保垂直管理改革主要是在目前的环保分级管理体制的基础上展开,是对该体制既有弊端的调整和变革。环保行政体制中的分级管理是指:环保部门既是当地同级人民政府的职能部门,受地方政府领导,又同时接受上级环保部门在业务方面的管理与指导。同级人民政府主管环保部门的人事任免、财政经费、物资供应等,上级环保部门则主要负责指导其工作业务方面的事权。

  环保分级管理体制与我国行政区域划分吻合,也与行政组织体系的层级节制原则相一致,在组织管理上明确各级地方政府的责任和权力,是一种责任明确、效率较高的管理方式。当地方政府愿意改进环境质量时,分级管理体制就有利于发挥地方政府积极性;还有助于减轻中央政府的财政负担,使其更好地发挥统筹协调作用。但是当地方政府的环保意愿与经济增长意愿发生冲突时,环保分级管理体制就会产生出阻滞中央环保政令执行,并异化环境责任承担的突出问题。

  阻滞政策执行

  权威关系是科层制体制存在并有效发挥作用的前提和基础。这种权威关系主要通过人事任免、财政经费、业务指导与监管等方式实现。环保行政体制能否有效运行并达到既定环境管理目标,主要取决于其人事、财政及业务监督机制与环保机构职能的有效配合。这种配合关系在分级管理体制中表现为两条权力线。一条是来自于同级政府的水平权力线,主要体现为人民政府主管同级环保部门的人事任免和财政经费:另一条是来自上级环保部门的垂直权力线,主要体现为依照法律或行政法规对下级环保部门进行业务指导。相比而言,人事任免与财政经费对地方环保部门的影响力要大过业务指导,这就造成地方政府对当地环保部门的影响力要大过上级环保部门。

  与此同时,当地方政府的环保意愿与其经济增长意愿发生冲突时,政策执行过程中就会出现利益冲突。中央政府是全国共同环境利益的代表,地方政府则是地方局部特殊利益的载体,地方政府的特殊利益主要表现在以GDP增长为主要指标的竞争关系中,其GDP增长压力远远大于地方环境保护利益,于是这种特殊利益与分级管理体制相结合,通过对环保部门人、财、物的控制,形成了牢固的政策执行阻滞机制,对环保执法监督发挥着隐形的却十分有力的影响。而上级环保部门的业务指导主要来自国家的政策法令,并无特殊利益的驱动。因此,中央环保政策和法令的贯彻实施在实际操作中往往受到地方政府的制约,中央政府和中央环保部门对于地方环保部门的实际影响和控制弱于地方政府,中央权威的相对弱化使很多与地方经济发展直接相关的环保事权,如环评审批、企业排污监测等,在履行过程中阻力重重。

  责任承担遭异化

  我国《环境保护法》明确规定,地方人民政府对本辖区的环境质量负责,但地方政府如何对本辖区的环境质量负责,本辖区环境质量出现问题时地方政府又如何承担责任,现有法律均未做明确和详细规定。在出现重大环境污染事故或其他环境问题时,都必须确定一个责任主体代表地方政府承担责任。在这种情况下,地方环保部门一方面是地方政府的组成部门,另一方面又是当地的环保行政主管部门,往往理所当然地成为责任主体,承担地方政府的环境保护责任。但很多时候,这些会引发责任承担的环境污染事故往往并非由环保部门引起,而只是由于地方环保部门在执法过程中受到了地方政府意志的隐晦的或明确的制约,这就产生了管理职能和责任承担的不匹配。环保部门一边因欠缺话语权而难以独立执法,另一边却要承担本应由其他职能部门承担的环保责任。以建设项目环评审批为例:很多地方的建设项目在审批时,环保部门都欠缺话语权,环评审批沦为其他职能部门审批的附带物,不能真正发挥环境准入的作用,但当建设项目出现环境问题时,环保部门却被置于社会舆论的风口浪尖,为其他职能部门或政府决策充当挡箭牌。

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