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中美预算改革实践探析


□ 张玉娇

  

  摘要:国家预算制度改革一直以来都是财政制度改革的难点,我国近年来已经采取一系列措施改革公共预算制度,并取得了巨大成就。本文使用凯顿的预算管理模式探讨中国公共预算改革,并分析了美国现代预算模式及其对中国预算改革的启示,从而推导出中国的公共管理改革目标是建立一个“控制导向型”的现代公共预算管理体系。鉴于我国公共预算改革中出现的各种问题以及面临的挑战,需参考美国公共预算改革的实践,取长补短,进一步探索我国继续深化绩效预算改革及其途径。

  关键词:预算改革;绩效预算;现代预算模式

  一、研究背景和研究问题

  公共预算,即政府在市场经济条件下的财政预算,是经立法程序批准的政府每年的基本财政收支计划,也是政府施政计划在价值数量上的具体体现,并构成政府总体政策计划的一部分。预算是政府为所有人实现更好生活的一个执行方案,它规定了人们应该交纳多少税收,政府如何花钱,要实现什么目标,它是所有政府政策的概括。

  现代公共预算自诞生之日起,就不是一个简单的技术性问题,它是国家治理的核心,现代国家的基本制度的框架,总之,公共预算过程本质上是一个政治过程。政府实现使人民更具生产力和更幸福的生活的目标,是采用有效的预算来尽可能明智地使用有限的资源。但建立有效的预算机制并非易事,它需要来自不同领域专业知识的合作。因此,中国的改革有着怎样的特征,它如何借鉴美国的预算模式建立现代化的预算制度便是本文的研究问题。

  二、文献综述

  19世纪,现代公共预算制度开始在欧洲国家诞生,并逐渐成为现代国家治理的基本制度,国家财政资源收入和支出的方式在建立现代预算制度之后发生了根本性变化。公共预算专家凯顿将预算历史划分为三大时期:前预算时代、预算时代和超预算时代。希克认为,无论哪个公共预算体系都包含着计划、管理和控制三个过程。在预算体系发展的不同阶段,可能会更加侧重于其中的某一职能。19世纪的现代公共预算体系是控制取向的,现在通常被称为传统预算时期。从20世纪30年代初,各国都不断地改革预算制度,尤其是预算编制方法,这些预算改革都期望在预算投入和产出结果之间建立紧密的联系,这就使得预算体系的重心开始从关注支出控制转变到关注管理和计划职能功能。

  三、中国预算体制改革及其问题

  建国初,我国的预算管理受计划经济的影响,计划委员会才是真正的“核心预算机构”。从1978年到1999年这一时期的预算改革,计划体制在资源分配方面具有的主宰性地位逐步崩溃,这一时期中国政府继续采用在计划体制时期形成的分权化财政管理体制,其预算的编制和执行都拥有凯顿所说的“前预算时代”的特点:政府既缺少内部的行政控制,又缺少外部的政治控制。1999年的预算改革主要包括部门预算改革、国库集中收付体制改革和政府采购,在中国建立起一种“控制取向”的预算体制,公共预算进入“传统预算时代”。其主要表现为,我国建立了政府内部的行政控制,即把财政部门转变成真正意义上的“核心预算机构”。

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摘自:改革与开放
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