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完善生态文明考核体系设想


□ 王茹

  诺贝尔文学奖得主莫言有一句话:“大家都在一条船上,如果船沉了,不管你是满身珠宝还是衣衫褴褛,结局都是一样的。”用这句话来形容生态环境对我们所有人的意义,可谓恰如其分。伴随着中国经济的迅速崛起、人民生活水平的不断提高,中国的自然资源也以令人震惊的速度快速消耗,生态环境严重破坏。在这样的时代大背景下,中共十八大顺应时势和民意,提出“五位一体”的战略布局,提出建设“美丽中国”的美好图景。可以说,生态文明已经成为关系人民福祉、关平民族未来的战略性命题。那么,人与自然如何和谐相处?发展和保护是不是必然的悖论?“美丽中国”的目标如何实现?如何通过考核来促进优质生态产品的提供?这些问题的解决,关键是要通过建立生态文明考核体系来促使生态文明真正由目标和导向变成行动和结果。

  在理论层面,建立生态文明考核体系有利于探索从工业文明向生态文明转变的实现路径,有利于探索适应转型需求、具有中国特色的考核机制,有利于探索政府、企业、公众多方主体的共同行动模式。在现实层面,有利于创造当代人和子孙后代可以共同享受的良好生态环境,有利于引导政府推进管理创新和制度创新,有利于处理短期增长和长期发展之间的关系,有利于缓解国际舆论压力,减少未来可能面临的绿色贸易壁垒。

  国内外生态文明考核评价进展

  1.西方发展评价指标体系的演进

  自从1953年联合国提出国民经济核算体系后,GNP.GDP等指标就一直为市场经济国家所采用。第一个试图打破“GDP情结”的,是美国学者詹姆斯·托宾和威廉,诺德豪斯。他们在1 972年提出净经济福利指标,将GDP分成好的及坏的,好的减掉坏的才是社会净经济福利。1993年,联合国提出生态国内产出( EDP)的概念,计算出环境成本并从GNP中扣除。国际上有关绿色GDP核算的理论与方法的研究已经取得一系列成果,提出了多种不同形式的资源与环境账户,例如自然资源账户、环境支出账户、实物卫星账户及资源和污染流量账户。此外,世界银行1995年提出“扩展的财富”指标体系,由自然资本、生产资本、人力资本和社会资本四大组要素构成。1996年,Wackernagel等学者提出使用‘生态足迹”指标(Ecological Footprint),主要考虑在维持一定规模的人口和经济活动条件下,所必须消费的资源及吸收废弃物的生产土地面积。2003年,不丹国王最早提出并付诸实施新的国富标志:GNH(Gross National Happiness.国民幸福总值)。GNH的另一种提法是青木昌彦提出的GNC(Gross NationalCool,国民生活快乐指数)。

  2.中国生态文明评价体系

  总的来说,现有的生态文明评价体系大多过于注重生态指标的评价,而忽略了经济、社会、文化、制度等综合维度,影响了指标体系的系统性和完整性。中国生态文明考核存在的主要问题以经济发展指标定效能高下,导致政府职能的扭曲变形和政府行为的泛利益化。发展优先的思路带来环境治理的“应急化”“救火式”倾向,污染治理投入大,生态建设投入小,存在“先吃烂苹果”的现象。比如对污染严重的湖泊投入力度很大,而对一些目前状况比较良好的湖泊保护力度远远不够;对已经暴露出来的、比较严重的环境事件全力补救,对尚未暴露的生态安全隐患视若无睹。

  1.目前对地方政府的考核仍以GDP为主

  以GDP作为对政府考核的主要依据非常不利于调动地方政府保护环境的积极性,其主要原因有三点:一是GDP指标忽视了经济发展对自然资源的消耗和对环境质量的降低,计算GDP时只包括生产性资产,并不包括经济发展对土地、矿产资源、森林等自然资源的消耗,也不包括经济发展所导致的空气、水等环境资源质量的降低。二是GDP统计中包含环境保护费用以及防灾赈灾费,从而形成了“资源破坏和环境污染越严重,GDP越高”的悖论。三是GDP只反映经济发展水平而不能完全地反映社会发展水平,重短期政绩、轻长期发展,可能造成“有增长,无发展”的局面。盲目追求GDP,会导致地方政府忽视环境保护,一味追求经济增长,也缺乏提高能效、优化能源结构、转变产业结构的内在动力,为转变发展模式带来了人为的制度障碍。

  2.标准缺失使考核失去依据

  标准缺失会使考核失去准绳,目前中国生态文明建设相关标准缺失和标准偏低的问题严重;一是标准总体落后,缺乏权威性,引领能力不够。目前对标准的重视程度远远不够,国内标准与国际接轨程度不高,远低于国际水平,造成在国际上“尾随”他国、没有话语权的局面。二是各方面标准不成体系,尤其是一些重要的标准。比如,对于生态价值的度量标准不健全,不清楚生态价值到底多大,也给生态补偿带来困难;对生态补偿标准不明确、不科学,制订全国统一标准的话,既不符合实际情况也难以服众;主体功能区中限制开发地区、禁止开发地区的相关标准严重缺失,包括开发本身的概念也不清晰。三是缺乏对标准实施后的监督评估,同时,监管职能分散。四是标准分类不细、不具体、难以执行,行业标准动态调整不够。鉴此,相关标准的制定要从国情实际出发,平衡发展与保护。

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