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问责审计与腐败治理


□ 公 婷

【摘  要】审计是建立财政监督问责机制的必然要素甚至是前提条件。审计问责进而有助于政府的财政管理和廉政建设。然而,尽管审计对于问责有本质的、必然的意义,这种必然性本身并不能构成问责制。“问责”所依赖的是公正的原则、可行的目标、合理的体制和有效的程序之结合。
【关键词】腐败  审计  问责  财政管理

    一般认为,问责是审计活动存在的理由。但是,审计和问责之间究竟是一种什么关系?两者之间有无必然联系?审计是否应该或必须导致问责?无论答案是肯定或是否定,其原因何在?本文旨在探讨这些问题。 
    首先需要指出的是,“审计”一词通常没有严格和统一的定义。广义的审计指测评或评估,即结果审核;狭义的审计指审查财政账目(Ahlenius, 2000; Shand, 1996)。审计也含有不同的种类,如内部审计和外部审计、财务审计和绩效审计,以及政府审计和私人审计。此外,根据审计的应用范围,还可进一步划分为环境审计、教育审计、医疗审计等(Shrivasta, 2003; Stufflebeam et al., 2002)。上述名目繁多的审计不属本文的讨论范围。本文主要研究财政审计这一最为常见的审计实践。这里的“审计”概念指针对某一机构财务状况进行的“独立审核和评估”(Power, 1997:4)。
    随着政府活动范围和规模的不断增大及其复杂性的不断增加,审计作为一种重要的问责制度越来越受到社会各界的关注。在重大的公共财政领域,审计人员能够有效地发现欺诈性的财务报告和被滥用的资产,因此,审计是政府问责制度不可或缺的部分(Laffan, 2003)。它有助于强化政府的财政责任制。众多学者认为,审计对问责制的贡献不仅体现在对财政的监督和控制上,而且是全方位的。如奥库因和赫因兹曼(Aucoin & Heintzman,2000:45-55)指出,一般来说,审计不仅为公共资源的使用提供保障,而且还在减少权力滥用、鼓励和促进政府持续而有效治理方面发挥着巨大的作用。洛弗尔(Lovell, 1996:261) 称,审计为使用最频繁且最有效的一种问责方式。盖斯特(Geist,1981) 更提出,审计能够满足任何一个高效能的国家行政系统都必不可少的严格 的问责需要。
    审计之所以应该成为一种有效的问责机制,是因为它不仅可以发现问题,同时亦是强化道德观念和责任意识的手段。根据伯孟曼斯-维代克(Bemelmans-Videc,2007:21)的观点,审计“能够或者应该在规则、效能和民主等价值层面上创造更大的问责透明度,从而能够增强政府政策和行为的有效性、合法性以及对民众诉求回应的有效性”。因此,审计有助于建立一种问责文化(Laffan, 2003)。一些学者进一步指出,由于对财务账目的熟稔优势,审计者可以从职业角度打击腐败,披露违规、违法或不合理的政府行为(Busse, 2007; Dye, 2007)。在政府采购、对外承包及上市公司破产清算等容易滋生腐败的领域,审计工作者发挥了他们独特的作用(Siame, 2002)。这些理论所直接或间接形成的共识是:既然腐败是一种责任缺位现象,那么审计便能通过加强监管而减少腐败的可能性。......

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