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芦山重建是面镜子


□ 张强陆奇斌北京师范大学

  “4·20”芦山地震发生距今已近三个月,随着《芦山地震灾后恢复重建总体规划》的即将出台,芦山地震灾区将拉开灾后重建的序幕。对于原本就处于汶川地震重灾区范围内的芦山、宝兴等县而言,这将是汶川地震五年后又-次灾后重建。

  芦山地震是一面镜子,它反映出汶川灾后重建五年来,中国在减灾、备灾、紧急救援、过渡安置、灾后重建等各个灾害应对阶段的经验教训,也为中国探求治理变革提供了又—次“机会窗口”。可以说,认知灾后重建的科学规律,真正在经济社会、文化等层面上实现绿色、可持续性重建将是对中国公共治理能力的一次重大检验。

  灾后社会重建需要系统设计

  芦山重建是面镜子图片1

  科学认知灾害,是做好灾害应对、进行灾后科学重建的起点。

  灾害首先是一个自然属性的概念,体现为自然环境中对人类生命安全和财产构成危害的自然变异和极端事件。中国是一个疆域辽阔、环境多元、物种多样的大国,也是一个自然灾害多发的国度,灾害的频发性、复杂性和广泛性在世界上颇为罕见,据民政部救灾司《中国减灾救灾30年》,70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区。

  其次,灾害也是个经济层面的概念,还对人类经济体系造成巨大的冲击。近年来,受全球气候变化以及极端异常天气增多等因素影响,中国发生的灾害频度、强度以及影响范围正在增加,造成的生命和财产损失也在不断升级(如下图所示,1989年以来中国自然灾害造成的直接经济损失—直有着不小的GDP占比影响),其中汶川地震带来的直接经济损失为8451亿元人民币。

  第三,灾害还具有社会属性,这意味着人类居住社区或社会功能被严重打乱,导致经济、环境损失,表现为超出受到影响的社区或社会能够动用自身资源去应对的能力。

  因此,灾害风险管理不仅与国家硬实力(基础设施、经济发展)有关,更为重要的是与相关的软实力(公共治理制度、文化等)建设紧密关联。为此,古人常常秉持着“民为国本”、“兴利除弊”、“多方备灾”、“救灾恤患尤当在早”等理念。

  就相关的软实力建设来说,现有的制度体系往往主要关注灾害导致的直接影响,在信息收集和统计中普遍缺乏对社会因素的考量,如家庭、社区、组织、区域等社会组织系统、社会网络系统、妇幼老等特殊人群、社会心理、社会文化等领域。即便在汶川地震之后开始意识到灾害三重属性的存在,但是,大家习惯于物资供给、现金补助、设施提供等硬性条件支持,忽视灾害对社会系统造成影响的评估、灾后社会需求的评估,缺乏灾后社会重建的系统设计。灾后重建挑战公共治理

  (一)行政治理挑战。巨灾应对往往会带来公共政策制定困境。一是政策需求差异大。灾区往往覆盖区域广,不同区域的地理特征、经济发展程度、社会结构存在显著差异,必然存在不同的诉求,如何平衡区域的差异性诉求是恢复重建政策设计必然面临的困难和挑战。二是恢复重建政策存在多重客体。灾区重建恢复政策不仅涉及受灾地区的群众、产业、社会组织及受灾地区政府,也涉及到非灾区的各个群体。客体的多重性和客体之间的差异性需要灾后重建标准给予充分考虑。三是恢复重建政策面临公平性挑战。公平性并不体现为绝对的均等,也不是依据灾情损失排列先后等级次序,更大程度上是受灾群众的心理感受。四是恢复重建政策的执行难题。在芦山地震中,基层政权和行政事业机构同样受到了严重破坏,房屋、财产、人员同样损失惨重。制定政策设计时不能忽视这些因素,过高地估计基层政府的政策执行力。

  这些公共政策制定困境势必对现有的行政体制提出挑战。如何在多部门、多层次的政府层面既形成协同一致的政策理念,又能避免实践上的“—刀切”的僵化后果?如何确定重建阶段和目标来实现适度重建、绿色重建?如何突出重点、公平有序地做好不同地区的灾后救助政策和资源分配?如何建立从非常态向常态转化的信息管理体系?如何简政放权激活市场和社会部门的活力?现在,四川省建立了“4·20芦山强烈地震灾后恢复重建委员会办公室”专司重建之责,国务院成立的“国务院芦山地震灾后恢复重建指导协调小组”来统筹协调。不过,这一体制的建立还需要创新具体运行机制来支撑,无疑有赖于行政管理体制的改革创新。

  (二)科学发展模式的挑战。巨灾对受灾地区具有长期而深远的消极影响,因贫致灾与因灾致贫成为制约农村发展的瓶颈。这一规律已经为世界各地经验所证实。芦山地震灾区的区域经济恢复难度不小。雅安作为国宝熊猫的故乡,基本以生态产业发展为重心,2012年人均GDP仅为2.6238万元人民币,较全国同期人均GDP低31.6%。芦山、天全、宝兴三个重灾县灾前均为贫困县,三县合计GDP总量不到全市的20%。受灾的山区乡村不仅由于空间的有限很难保证选择安全地带建设房屋,又由于公共财政难以完全覆盖,农民家庭也缺乏必要的财力和动力去雇佣专业建筑队伍严格按标准建设,大部分仍采用邻里乡亲帮工的传统盖房模式,构造柱、圈梁等建筑技术及钢筋混凝土等的使用普及程度远远不够。

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