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实践交流 环境立法须加强公众参与


  文 巩固

  环境法质量不高、实施效率低下已是不争的事实。这影响了环境法的权威性,不利于环保事业的发展。要改变现状,环境立法公众参与必须加强。

  公众参与:环境法的生命

  公众参与是现代环境保护的基本原则,也是立法民主的根本要求。对于环境立法而言,公众参与尤为必要。

  可以提高环境立法质量

  信息不对称是影响环境法质量的重要因素,“不能很好地反映社会各方面利益”已成为当前环境立法的突出问题。与通常法律相比,环境法具有广泛的利益冲突性,无论是使用还是不使用资源,限制开发还是允许开发,都将对不同群体利益产生影响。如主要对环境资源进行经济性开发的企业与主要“享受”生态效益的居民之间、河流的上下游之间、经济发达生态脆弱的地区与经济落后生态良好的地区之间,都有着不同的环境利益、期待和要求,而拥有决定权的立法者往往难以全面了解实际情况。尤其那些人数众多的群体往往也在经济、社会地位上处于弱势,其形成意见、表达意愿的能力较弱,利益需求难以得到充分考虑。只有实行环境立法公众参与,让不同群体充分表达其合理诉求,全面考虑各种环境利益,才能避免信息偏失,实现环境立法公平。同时,环境事务繁杂,仅靠立法者一己之力,难以制定符合实际的最佳方案。而公众在社会生活中积累有大量富有成效的实践经验,通过公众参与,吸收民间建言献策,可以集思广益,为环境立法提供更多的合理选择。另外,在我国“部门立法”的主导模式下,环境立法过程常常演变为各部门间的博弈,真正的环境社会利益往往得不到充分考虑。对此,也只有引入公众意见,才能对抗部门利益,保障立法的社会公益取向。

  可使环境法得到有效实施

  “我国环境立法虽多,但管用的少”。实效不彰是环境法面临的突出问题。为什么一些初衷良好的法律得不到有效实施?对此,人们通常将之归结为执法不严或公众法治意识不足,但立法过程缺少公众参与,不正是民众对法的认同度不高的一个重要原因么?

  任何法律绝不是仅凭其内容的正确性或国家的强制力就能得到良好实施的,能否得到公众的认可和支持,是影响法律实施的重要因素。这一点在环境法身上更加突出:一方面,环境决策受科技水平制约,永远无法穷尽所有环境知识,只能“决策于未知”,具有相当的风险性。另一方面,环境法具有高度的利益冲突性,总会在保护一些群体利益的同时影响到其他群体利益,不可避免地会引起一些群体的抵触。而环境违法行为又具有受害人不特定、危害累积、行为隐蔽等特点,不易监管,仅靠执法部门的外部监督难以保证实施。因而,与其他法律相比,环境法的实施更加依赖公众的认同和自愿遵从,更需要赢得公众的信服。要做到这点,就必须让公众在立法过程中充分地知情和表达,使其认识到环境法是在自己的切身参与下达成的一项“社会契约”,而不仅仅是立法者意志的体现。对于利益受到贬抑的群体尤其如此,只有当他们认识到“法律虽于我不利,却是在我的意见和利益得到充分表达和考虑的基础上,经公平程序制定的,参与确定法律的过程使我有义务承认法律”的时候,才会从内心对立法产生认同。从这个意义上说,公众参与是环境法合法性的根本来源,是法律实施的根本保证。同时,广泛的公众参与也能扩大环境法的社会影响,增加公众对法律内容的认识和理解,调动公众配合执法,参与社会监督的积极性。

  现状与不足

  立法规划阶段

  为了更好地了解公众的法制期待,从2002年开始,立法机关开始向社会公开征集立法项目,使公众更早地参与立法进程,把公众关心的迫切问题及时纳入法制轨道。立法信息公告则是指立法机关把未来一定时期内的立法计划和工作安排公之于众,以便公众及时了解立法动态,加以关注和监督。

  草案制定阶段

  主要有“立法听证”、“公布征求意见稿”、“座谈会、论证会”。立法听证是指立法机关在制定法案时,以听证会形式听取公众意见的制度。听证是一种规模较大、程序较严的参与形式,社会影响大,但成本较高,故一般不轻易启动,主要针对社会关注度较高或者公众意见有较大分歧的立法。征求意见稿是草案初步形成之后向社会公开征求意见的“蓝本”,通过“征求意见稿”的形式,使公众在了解草案的情况下发表自己的意见,更有针对性,参与能效更高。环保法规的征求意见稿,一般在《中国环境报》和环保部网站公布,环保部官方网站专设“法规征求意见”一版。在草案制定阶段,立法机关常常从高等院校、科研单位及司法部门聘请专家和实践工作者担任立法顾问,对立法中的重点、疑难问题进行研究,提出论证意见:或者根据需要举行座谈会听取利益相关方意见。

  草案审查阶段

  主要有“公开草案,征集社会公众意见”、“书面征求有关单位和专家意见”、“征求基层和人员意见”、“召开专家座谈会或论证会”等形式。对于有重大争议问题或者社会关注度较高的草案,也可召开听证会,征求公众意见。

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