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终结食盐专营时机成熟


□ 陈伟

  盐业体制改革必须坚持放开专营的市场化方向,但是,应充分考虑各种风险和问题,而非简单的“一放了之”

  特约作者陈伟

  盐业是中国实行专营专卖的两个行业之一。近年来,围绕盐业专营存废的争论一直未中断。前不久,中国社科院发布的《中国经济体制改革报告2012-建设成熟的社会主义市场经济体制》报告提出,加快垄断行业改革,重点是铁路运输行业和盐业改革。笔者认为,盐业体制改革必须坚持放开专营的市场化方向,但是,应充分考虑各种风险和问题,而非简单的“一放了之”。

  实为“诸侯割据”的食盐专营体制

  在众多垄断行业中,食盐体制的改革并不复杂,但每因专营才能保障食盐加碘而遇到极大阻力。2011年,日本核辐射事件引起中国谣“盐”风波,食盐专营被认为是盐荒平息的制度优势,盐业体制的市场化改革因之进一步停滞。

  但是,另有观点认为,“抢盐风潮很快平息的原因在于民众知道了真相,对碘盐和防核辐射的关系有了正确认识,”甚至“如果不专营,情况反而不会那么严重”,“导致抢盐风波的一个因素,主要是销售途径太单一”。“盐荒发生后,盐业公司不得不临时向食盐生产企业下达生产指标,食盐生产企业在得到生产指标后才能够生产。就是这样一道环节导致了市场出现了一个食盐销售的真空期。食盐专营对市场的反应是相当迟钝的”。“食盐专营制度规定只有取得“食盐准运证”的运输公司才能合法的运输食盐。运输渠道是单一的,只能运盐,并不走其他商品物流渠道,这导致其效率低下。”

  到底孰是孰非?

  为了讨论清楚上述争论,首先要对“盐业体制改革”概念有清楚的认识。首先,盐业的范围大致包含两块,一是常说的食用盐(或入口盐),另一个则是工业用盐,后者大约占全部盐消费量的80%以上。其次,从市场化程度看,中国工业用盐已经基本实现了买卖双方直接见面、自主协商的供求机制(批量小、用户多的小工业盐未完全市场化),基本完成了市场化改革;目前所称的专营体制,主要是指食用盐的专营体制,即仍然采用传统计划体制的做法,垄断经营。所以,“食盐体制改革”或用“食盐专营体制改革”的提法更为准确。这里,为了讨论方便,本文仍沿用盐业体制改革。

  中国的食盐专营制度可以追溯至上世纪90年代。改革开放后,盐业的计划经济曾经一度出现松动,向着市场化的方向迈进。但是,在当时,盐业生产力水平十分落后,呈现出多小散乱的发展格局,市场秩序比较混乱,并且,食盐也未强制加碘。

  1990年,联合国“世界儿童问题71国首脑会议”提出,在2000年全球消除碘缺乏病的目标,时任国务院总理李鹏在《儿童生存、保护和发展世界宣言》和《执行90年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》上签字,承诺中国实现2000年消除碘缺乏病的目标,食盐加碘提上了政府日程。为了在短期内有效整顿盐业市场秩序,实现碘盐普及目标,1994年国务院在《关于进一步依法加强盐业管理问题的批复》中,同意“对食盐实行专营”。随着1994年《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》和1996年《食盐专营办法》的颁布实施,中国正式确立了食盐专营制度。

  这一食盐专营体制,呈现出政企合一、计划供求、政府定价、体系分散等四大关键特征。

  政企合一:多数省、区、市实行了政企合一的管理模式,“一套机构、两块牌子”,盐业公司同时承担了行业管理和监督执法的职能。在中央一级,工信部消费品司(盐业办)是盐业生产的主管部门;国家发改委经贸流通司是食盐计划的主管部门,但在实际执行中,委托中国盐业总公司编制食盐计划草案。

  计划供求:食盐实行以需定产、计划供求的管理方式,这是食盐专营体制的核心环节。食盐实行特许生产,国家确定了100家左右的食盐定点生产企业。每年年底,国家发改委下达编制食盐计划的通知,然后,由各地盐务局(盐业办)会同发改委等部门制定各自的指标分配方案,然后,召开全国性食盐计划工作会议加以平衡协调,国家发改委委托中盐总公司制定全国食盐计划草案,最终由国家发改委下发食盐计划指标。除此之外,食盐批发和运输也实行许可证管理(一些地方还发放了零售许可)。

  政府定价:食盐实行政府定价,国家发改委价格司负责确定食盐的出厂价和批发价,食盐零售价由各省价格主管部门制定。

  体系分散:一是组织系统高度分散,二是利益格局复杂分化。不同于同样实行专营制度的烟草部门,盐业部门并未建立起全国性人、财、物、产£、供、销一体的行业体制,一些地区(如辽宁)甚至尚未建立起全省统一的垂直管理体系。在利益格局方面,最突出的矛盾是产销矛盾,也就是制盐企业与专营企业之间的矛盾。其次,在政府主管部门与专营企业之间,中央企业与地方企业之间,在政府产、销主管部门之间,也存在着不同形式的矛盾。

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