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近代上海租界公共交通专营制度述评



  摘要:为了保障以纳税人为主体的公众利益,保护各自主权和区域利益,促进租界社会经济繁荣发展,近代上海租界创立了公共交通专营制度。该制度对专营企业日常运作中的权利和义务以及专营权的期限和终止条件作了具体的规定。通过专营权管理,体现了租界当局一系列现代城市公共事业管理的新理念。
  关键词:上海租界;公共交通;专营权
  
  1908年3月,英商电车公司在公共租界正式通车营运,标志着近代上海公共交通的发展进入了一个崭新的阶段。此后,1908年4月,法商电车电灯公司开始在法租界一带运营;1924年,英商中国公共汽车公司开始在公共租界营运。租界现代公共交通的快速发展,固然离不开界内良好的客观条件和外商企业不断完善的经营管理;同时,也与租界当局保证现代公共交通顺利发展的制度安排密不可分。本文以公共交通专营权为中心,考察租界当局管理现代城市公共交通的基本理念。
  
  一、公共交通的特殊地位与专营权设置
  
  20世纪初,上海租界当局在兴办现代公共交通过程中实行的专营制度,既是直接源于对其母国城市公共交通管理模式的效仿,也是从租界社会的实际需要出发而进行的制度设计。具体地说,租界当局主要是基于以下方面的利益考虑:
  首先,是为了保障以纳税人为主体的公众利益的需要。现代公共交通方式是随着近代民权民主思想的不断发展,公共领域与市民社会的不断扩大,而由资产阶级政权机构进行的自觉的制度安排。在资产阶级政权体制下,享有便捷的城市公共交通设施和条件,已成为一种基本而重要的“民有民享”的公共权利。如何保证界内民众特别是租界内外国居留民和中上层纳税华人能够更好地享有这种公共权利?通过建立公共交通特许专营制度,由全体纳税人会议遴选有相应资格的公共交通运营企业,来经营界内公共交通营运线路,并接受纳税人会议及其授权机构的严格管理。无疑是一种可靠的途径。
  其次,是为了保护各自主权和区域利益的需要。近代上海长期维持中外三方政权格局,在这样的格局下,各方均有自己特殊的政治、经济利益。而公共交通作为城市公用事业,是关系到社会稳定、经济发展的基础设施行业,因而往往与主权联系在一起。鉴于此,无论是公共租界、法租界,还是华界当局,均试图通过设定专营制度,严格限制外籍人士或机构染指界内公共交通经营权。如法租界在电车专营合约中明确规定,享有界内电车专营权的股份有限公司必须为法国国籍,公司董事之过半数应有法国国籍;公司在上海办事处之经理应有法国国籍;如果“将来继承公司地位之新公司丧失法国国籍或该公司董事过半数由非法国国籍人士充任时”,公董局将终止合约,收回专营权,并没收保证金。公共租界早在电车专营权招标过程中就将选择范围限定在英籍公司;在电车合约中也规定,电车公司在行使出售权、质权、出租权时,其对象必须是英籍公司、行号或私人。而在近代民族主义情绪日益高涨的形势下,华界的这种限制就更不待言。
  再者,是为了保障租界社会经济繁荣发展的需要。要充分发挥城市公共交通对于区域社会经济发展的先导性作用,不可能通过公共交通自发的发展来实现。只有通过专营权的管理,租界行政当局可以更便于按照既定的区域发展规划来统筹配置界内公共交通资源,按照社会经济发展的需要来进行公共交通线路的设计和安排。
  以公共租界为例,早在20世纪初,工部局就已经意识到上海(特别是公共租界区域),“以前它几乎只是一个贸易场所,现在它成为一个大的制造业中心”,而制造业工厂企业一般位于较偏远的西区、东北区以及越界筑路地区。工部局担心,在这些远离市中心的区域发展现代工业,“如果联结生产中心的交通工具不变得更为充裕,这种制造业活动是否还能维持下去?”。此后他们进一步认识到,“如果要有足够的劳动力,使现有的工厂能够继续生产,新厂能够开工,……工业区与市区间的良好、迅速而又廉价的交通设施也十分需要”。但是,由于初期客流量稀少,难免经营亏折,因而交通企业一般不愿意及时主动地开辟这样的线路。在这种情况下,租界当局就可以通过专营权的管理,有权要求企业按照界域经济发展的总体要求进行营运线路设计。如公共租界无轨电车线路的规划,就是着重在“人口稠密地区和稀少地区之间提供经常而迅速的交通工具,而不是集中发展人口已经稠密的地区”。
  
  二、公共交通专营制度的基本内容
  
  从公共租界和法租界当局与各外商公共交通企业所订专营合约看,租界公共交通专营制度的内容主要包括以下方面:
  
  1、关于公司的特有权利
  最关键的是公司拥有相关区域和道路内的公共交通垄断经营权或优先经营权。在法租界电车专营合约中,法商电车电灯公司享有“法租界道路及界外法公董局所有道路之电车事业专营权”(合约第3条)。具体地讲,一是指公司“在敷设电车路线之法国管理之道路上所有运送旅客及货物之专营权”,并且该项权利“及于电车经过路线之两旁各二百公尺范围内”;二是指公司“有意设立是项电车路线以外之路线时,董事会(指公董局,下同)应依本合约规定条件予以专营权”;三是“董事会有意设立新路线时应先请公司依本合约规定条件承办之”,只有在公司拒绝时,“董事会方得与他人接洽,但在距离公司电车路线两旁二百公尺之限度内仍应尊重其特有权利”(合约第7条)。在公共租界电车专营合约中,没有明确给予英商电车公司电车专营权,只是在第2条中提及“公司有优先选择权”,即在兴办界内电车事业时“比别人优先的权利”。1913年3月,工部局董事会在答复英商电车公司申请开办无轨电车业务时进一步称:“工部局本身满意地接受无轨电车为公司具有特许权的附属特征,即享有与《特许权协议》中相似的特权”。即实际上承认公司方面拥有在界内经营电车业务的特许权,与专营权的含义基本相同。尽管工部局始终没有以文字的形式确认公司的电车专营权,但如1922年3月29日工部局总裁兼总办利德尔所说:工部局在“事实上给电车公司以准垄断权利”。当然,与法租界电车公司高度垄断公共交通经营权不同的是,公共租界给予英商电车公司上述优先权(或特许权)是以公司能充分满足市民“对快速而低廉的交通设施的需求”为条件的,否则工部局将有权允许其他公共交通公司参与经营。如20世纪20年代中期后,工部局之所以允许英商中国公共汽车公司在同样线路上经营公共汽车业务,就是因为随着租界人口的剧增,原有的电车系统无法适应日益增加的公共交通需求。1929年2月4日,在与英商公共汽车公司所订经营合约中,工部局同样没有明确给予公共汽车公司以专营权,但又承诺“公司在遵守合约各条文之下及一切行车状况、业务拓展足使工部局认为满意时,工部局方面不再另行发给执照与其他公司或机关,作同样性质之业务”。
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