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论我国金融类国有资产出资人制度的构建


□ 倪受彬

  摘要:国有金融类资产运管理体制是国有金融资本运营方式创新和微观金融主体重组、经营的基础性环境。我国国有金融类资产管理体制在现行变革的基础上,应由国有资产监督管理委员会统一作为金融类资产的出资人代表,中央汇金有限责任公司作为中间层的国有资本运营主体。并辅之以相关的监管措施,即国有资本预算监管、独立监管。
  关键词:金融类国有资产;管理体制;出资人
  中图分类号:D922.28 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2007)11-0117-05
  
  2005-2007年可以说是我国国有金融业改革和对外开放的最重要的时期。中国建设银行、中国银行和中国工商银行等国有银行相继在海内外上市,中国农业银行的股改和上市方案也等待国务院审批。2007年初中央金融工作会议召开,其中涉及国有金融资产的运营和金融企业的进一步改革等话题。国有金融类资产的运营改革重要性自不待言。广义的金融类国有资产体制包括三个层面,即国有资产出资人制度、国有资产运营制度和国有企业治理制度等。而在这三个层面中,出资人制度又是核心,只有从制度上明确出资人及其权利义务关系,才能构造出资人与运营主体之间的“代理”、“授权”或“信托”等具体运营方式的法律关系。从微观机制上讲,出资人制度也是企业治理机制发挥效果的“外部治理”环境。
  但是,包括国有银行在内的巨额的金融资产的运营体制处于法律缺失的状况。随着WTO过渡期的结束,金融业将全面开放,中国也将全面履行GATS、金融附件和承诺表的法律义务。管理体制的缺失对金融开放背景下我国金融业,特别是银行业的重组、引入外资等政策效应的发挥将构成重大障碍。
  
  一、我国国有金融资产管理体制的制度变迁
  
  我国的金融国资运营实际上是和非金融资产运营改革一样,是顺应“渐进式”改革的路径。鉴于认识到金融业的外部性特征和东南亚金融危机的教训,在金融国有资产向外资和民营转让的问题上格外谨慎。国家一再强调对国有大型银行,即使是上市银行也要保持绝对控股。关于政府通过控制金融国资从而控制金融业的必要,主要是基于这样的认识,金融与实体经济的复杂关系。金融对一国经济稳定和经济安全的重要性。特别是对我们这样一个转轨经济体更是如此。
  就银行而言,政府对银行的参与主要采取两种形式:一是政府作为政治力量对银行和银行业产生影响。二是政府作为银行股东并由此对银行产生影响。前者是政府行使公共职能的“区域”,后者是政府作为“私法主体”参与市场。这两个“场域”应适用不同的规则体系。前者是公共管理的范畴,而后者是“政府”所有权和股东权的权利人范畴。
  从历史考察,我国金融资产运营管理和金融公共行政管理一直是混淆和重叠的,所谓政企不分和政资不分的问题同样存在于国有金融类资产的运营和管理中。1978年改革开放之前,中国人民银行既是国有金融资产的运营方也是所有银行业务的行政管理者,政企不可能分开。从1978年直到20世纪90年代中期之前,国有专业银行控制了中国全部的银行业。在这段期间内,国有银行资产管理依然是政企不分,统一由国务院集中管理,资本运营和行政管理尚未分开,尚未实行系统性的国有资本收益管理,财政与银行资本的界限非常模糊。财政部国有资产管理局统一对金融类和非金融类资产进行行政管理。同时,财政部承担的职能同时还涵盖了国有资产收益方和公共管理,如营业税收征收、拨款等。
  随着交通银行的股份制改革,中国国有商业银行第一次股份制改革开始。随着第一批全国性股份制商业银行设立和多元投资主体的出现,对这些股份制商业银行中国有金融类资产如何纳入资本管理,由谁作为股东行使出资人职能的问题终于浮现。政策制定者和金融理论界都认识到,以银行为主的金融类资产的市场化运营的必要性和紧迫性,为此,原有的金融资产管理中的政企不分的状况必须改变。
  国有银行资产管理体制的变化,首先是确立了从资产管理向资本管理转变、从行政与运营主体合一向政资分开转变的观念。随后,《企业公司制改建有关国有资本管理与财务处理的暂行规定》(财企[2002]313号)明确国有资本持有单位和收益管理、考核和确认等问题。国有金融类企业,特别是商业银行的资本运营及考核问题涵盖其中。
  为了进一步推动国有银行国有资产管理体制的改革,伴随着中国金融业的放松管制、改变银企关系、银行公司制改造的潮流,为提高国有银行的经营水平,强化国有金融资产的约束机制以化解银行经营风险。国有银行资产管理模式改革逐步向中观的运营方式和监管等方向进行深化。随着1995年中国银行业监督管理委员会的设立,金融类资产的管理体制朝着独立化的方向改革。其基本改革方向是将对国有金融类资产的行政监督管理职能与市场化运营区分开来。
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