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推进农地抵押融资的制度变革


□ 周学东 周晓松

  合理的管理制度设计可以将土地流失风险控制在较小的范围和限度,并逐步理顺农业发展与金融供给的关系

  特约作者 周学东 周晓松

  三农融资问题历来为当政者必须面对的重大课题。经过30多年的改革开放,中国农村社会形态发生了质的变化。总体而言,以家庭联产承包责任制为特征的土地经营制度模式,已经越来越难以适应当前农业产业化、规模化发展的要求。本质上,家庭承包是土地经营的有限授权或使用权的有限租赁;从组织形式看,是一种典型的分散的、小规模的经营方式。在制度红利和人口红利完全释放后,农业产业化、规模化是历史必然。诚然,这也必然要求对现有的制度模式实施二次改革。

  进一步深化农村产权制度改革是农村二次改革的核心。除集体土地流转制度外,改革还应当包括农民宅基地、农民自有房屋的产权界定和处置制度,以及土地承包经营权的流转制度。农村二次改革应当关注农村土地流转市场、社会保障体系这两个带有根本性、制度性的问题。

  根据笔者近年来的调查研究结果,本文从三农融资和金融供给的角度,仅就土地承包经营权的抵押问题加以探讨。

  农村土地承包经营权抵押对于发展规模农业、提高农业生产力,完善农村担保体系、降低农村信贷市场系统风险,优化土地定价、促进土地流转具有积极意义。中国土地流转定价机制滞后、农业规模化程度不高、农产品价格人为抑制等,导致农业比较收益不增反降,这是农村土地遭到弃耕和农民假性“失地”的根源。

  农村土地承包经营权抵押的必要性

  ——允许土地承包经营权抵押,可以扩展农业融资渠道,推动规模农业发展。

  传统的抵押融资,主要以不动产为主。近年来,包括无形资产在内的动产质押融资也逐步发展起来。但是,现行土地承包经营权的抵押却因立法限制而无法被市场主体接受,进而由此制约了规模农业的发展。《物权法》第一百三十三条和《担保法》第三十四(五)条均没有将土地承包经营权规定为抵押客体。规模经营者支付成本获得流转土地经营权,但无法实现土地抵押融资。立法的限制,使得农业经营者的交易成本无法大幅降低,这既不利于农业规模化经营,也不利于提高农产品的比较收益,与进一步大幅提高农业生产力的目的相去甚远。

  从长远看,规模化生产是提高农业生产力的主要方式。如果实现土地承包经营权抵押合法化,将释放土地资产的流动性,从市场的、商业的角度提供一条解决农业融资的途径,为规模农业的发展提供资金支持。尽管中国农业发展具有不平衡性,但部分地区已具备规模经营的条件。

  值得欣慰的是,从目前的政策层面看,已经出现改革的迹象。2010年-2012年,《政府工作报告》对于集中用地的基本态度分别是“在合适地区实施规模经营的方针”、“有序推进农村土地制度改革,提高农业组织化程度”、“搞好土地确权登记颁证;加强土地承包经营权流转管理和服务,发展适度规模经营”。显然,国家对于规模农业采取了有序、稳步放松的战略。集中用地机制、农业信贷机制、技术支持机制是发展规模农业的基础条件。另外,中国已初步建立集中用地机制。全国人大常委会2003年颁布的《土地承包法》(第十、十六条)认可土地承包经营权的流转;农业部2005年颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》具体规定了转包、出租、互换、转让等流转方式。

  目前,全国多个地区正在实施土地承包经营权流转试点,包括重庆、成都、湖北天门等地区,已取得较好的试点效果。至2011年,在湖北天门地区,劳动力流出达到农业人口的40%,流转土地面积达到37万平方米,其中6万平方米实现规模生产,达到流转面积的16%。

  ——完善农业信贷担保体系、降低农业信贷体系风险。

  中国农业信贷担保包括抵押担保、农户联保和信用担保三种形式。这三种担保方式对农业生产和农业信贷体系的发展具有历史价值,但已渐渐不能适应外部环境的变化。由于农村人口流动性增强,农村征信体系落后,农户联保的违约风险不断积聚;农业信贷抵押物范围狭窄且质量不高,制约农业信贷发放,且容易形成抵押品价值不足,增加信贷机构风险;信用贷款主要针对信用良好的企业,贷款对象狭窄。现有担保体系无法满足农业发展的融资需求,并且容易形成农业信贷体系风险。

  土地承包经营权抵押可以优化担保体系并缓释风险:土地承包经营权是优质担保品,价值稳定,不易形成财务缺口;土地是农民最重要的资产,容易形成制约机制,增强信用意识,提高履约率;信贷机构掌握定价权,有利控制风险。

  ——建立市场化的土地流转定价机制。

  目前尚未形成规范的土地承包经营权流转市场。2003年土地流转试点启动以来,土地流转价格由政府以协商或者指令方式确定。政府定价存在较大道德风险,即存在人为刻意压低定价的可能,容易形成歧视性价格。价格是土地承包经营权价值的市场表现,不合理定价将直接损害农民正当权益。允许土地承包经营权抵押,有利于形成市场化的土地流转定价机制。具体来说,农村信贷机构参与土地承包经营权抵押市场后,有利于建立市场定价机制,并受监管机构监督,由市场中的第三方评估机构对土地做出价格评估。如果土地流转定价大幅低于评估价格,农民将选择抵押而非流转,最终形成价格倒逼机制,提高土地流转价格的公平性。

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