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创新流域治理机制应以流域管理政务平台为抓手


科学的流域治理是确保我国水利安全的关键和核心。当前流域治理中诸多问题产生的根源,主要存在于政府、部门和机构之间的事权不明,监督机制弱化,协商对话机制缺失,制度创新不够等机制性障碍中。

  ■文,胡德胜 潘怀平 许胜晴

  水资源事关人类生存、经济发展和社会进步。流域是水资源和水文循环的物质载体,水资源管理历来是治国安邦的大事。“坚持改革创新”、“破解制约水利发展的体制机制障碍”,实行以“三个红线”(水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污红线)不被突破为核心的最严格水资源管理制度是党和国家水利工作的重中之重。笔者认为,完善和创新我国流域治理机制,需要以建设和运转流域管理政务平台为抓手,促进和确保事权配置优化、职责分配明确、行为合法规范、机制运转协调。

  我国当前流域治理中存在的突出问题

  20世纪80年代以来,经济社会快速发展,我国虽然一直不断以水资源合理开发利用以及生态环境保护为重点进行流域治理,但总体上仍然存在以下五个突出问题。

  一是洪涝灾害频发,损失极其严重。2010年,全国有2300多个县(市、区)2.4万多个乡(镇)2.‘1亿多人受灾,因灾死亡3222人、失踪1003人,倒塌房屋227万间,县级以上城市受淹258个,紧急转移危险区域群众1745万人,直接经济总损失高达3745亿元。

  二是泥沙不断淤积河道。2002-2009年的《中国河流泥沙公报》显示:河道的输沙量不断增加,连长江下游也出现了河道淤积;北方不少河流的悬河态势继续加剧,黄河还出现了“二级悬河”。

  三是防洪能力十分脆弱。多数河流的干支流上缺乏大型的以防洪为首要或基本目的的水库、蓄滞洪区等调控利用洪水的措施。堤防防洪能力低下,防洪达标堤段比例不足。不少地方的水能资源开发以经济为首要或基本目的,造成洪涝灾害和其他地质灾害。

  四是水质污染严重。在2010年进行水质状况评价的河段、省界断面、湖泊和水库、水功能区中,水质为I~Ⅲ类水河长占总评价河长的比例为61. 4%,水质为I~Ⅲ类的省界断面占评价断面总数的51. 3%,水质达到I~Ⅲ类标准的湖泊和水库分别占58. 9%和78. 0%,65. 7%的湖泊和30.7%的水库呈富营养状态,水功能区水质达标率为46. 0%。

  五是河流径流量减少,导致河道的纳污、冲沙能力大大降低,水生态日益恶化。特别是北方和西北河流,径流量更是锐减。如甘肃省境内黄河流域诸水系径流量自20世纪60年代以后一直减少,80年代平均年径流为268亿立方米,90年代仅为127亿立方米,2002年更是达到历史最低点72亿立方米。

  现行流域治理诸多问题的主要症结

  目前,我国流域治理实行的管理体制是流域管理与行政区域管理相结合,统一管理和分级管理相结合,以某个行政主管部门为中心、其他有关行政主管部门根据分工予以配合。根据对国内32个和国外4个流域治理文献的分析,对国内9个流域的实地考察和调研,同47个单位、部门、村、镇的座谈和讨论,笔者认为流域治理中诸多问题的症结主要在于现行流域治理机制的滞后和无效运转,主要体现在以下几个方面。

  第一,管理体制方面,流域管理和行政区域管理相结合的体制远未真正建立和实行。不同职能单位之间、不同级别的同类职能单位之间,对于有利可图的管理事项争夺管理权、对于无利可图的管理事项相互推诿。例如,有的地方政府以防汛抗洪地方行政首长负责制为理由,脱离流域统一管理。又如,对于位于河道管理范围内的湿地或者自然保护区,行政主管部门或者管理单位拒绝接受水行政主管部门的依法管理,以致出现了水行政主管部门改变河道的情况。再如,对于河道管理范围内的乱倒垃圾现象,有的环境保护行政主管部门认为河道管理范围内的事项属于河道行政主管部门的管辖范围,不予管理,而河道行政主管部门又缺乏有效的执法手段,以致河道管理范围内垃圾和废物污染情况严重,出现了“环保不下水,水利不上岸”而导致河道管理范围内的环境保护工作不能有效衔接的现象。

  第二,管理机制方面,不同职能单位之间,既存在职能交叉,也存在相互脱节。特别是,由于缺乏管理信息共享机制,相互不了解,管理工作不能有效配合乃至严重脱节,造成管理失控和漏洞,给不法分子以可乘之机。例如,在西安市水行政主管部门参加的座谈会上,西安方面指责陕西省渭河流域管理机构违法批准在西安河段河道管理范围内设置广告牌,而后者则称根本没有审批过。又如,在排污口管理方面,实践中(特别是在渭河这类不同河段的河道由许多不同的水行政主管部门或者流域管理机构进行管理的流域),环境保护行政主管部门有时并不清楚有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构是谁,是否通过审批,而且水行政主管部门或者流域管理机有时也不知道环境保护行政主管部门负责对建设项目的环境影响报告书是否给予了“同意”结果的审批。

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