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政府信息公开条例与数字时代Web政府信息公开立法


[摘要]分析随着电子政务的不断深入和普及,用《中华人民共和国政府信息公开条例》来规制数字时代基于Web的电子政府的信息公开、利用行为的局限性,并针对数字时代电子政府技术、运行特征,从法制层面提出规范电子政府有效公开、利用政府信息的改进设想,以对未来制定政府信息公开法、电子政务法提供借鉴。
  [关键词]政府信息公开条例 不足 对策
  [分类号]G203
  
  2008年5月1日起实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》(文中简称《条例》),被看作是数字时代规范政府信息公开制度运作的契机。然而数字时代的政府是基于Web的电子政府,要真正实现电子政府信息公开的法制化,仅此是远远不够的。
  
  1 《条例》的局限性
  
  1.1 同《中华人民共和国保密法》(文中简称《保密法》)和国家有关规定存在立法逻辑冲突
  一是由全国人大常委会通过的《保密法》法律效力等级高于由国务院通过的《条例》。而《条例》第14条还规定,行政机关在公开信息前,应当依照《保密法》以及其他法律法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。《保密法》关于国家秘密的范围界定几乎囊括了国家机关的一切活动,而且设定秘密的权力不受约束,只要是国家保密部门认为是国家秘密的事项,就属于国家秘密。这就意味着,从逻辑上讲,政府信息公开的要求应符合“保密”的要求。这是否会使信息公开成为一种“剩余权利”呢?二是“国家有关规定”成为设定政府信息公开排除事项的依据,就意味着行政机关有可能通过制定规范性文件的方式,为政府信息公开设定各种排除事项,从而逃避公开信息的义务。
  
  1.2 与《中华人民共和国档案法》冲突(文中简称《档案法》)
  我国《档案法》对属于国家所有的档案的公布有严格规定,未经档案馆或者有关机关同意,任何组织和个人无权公布。行政机关信息一旦移交国家档案馆,则属《档案法》调整范围,不属于政府机关信息,不在政府公开之列。
  
  1.3 与现行诉讼法公开审理原则冲突
  根据我国诉讼制度,法院审理案件一般应公开进行。虽然《民事诉讼法》规定涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的案件可以不公开审理,但不公开只是说对社会公众不公开,仍然需要原、被告双方当庭质证,这样,信息等于还是向原、被告公开了。而且,不公开审理的案件,判决也必须是公开的。依据我国《立法法》,诉讼制度只能通过法律制定,因此《条例》的规定无法解决申请人请求司法救济时审判方式问题。
  
  1.4 公开与保密的标准范围不清
  《条例》规定公开政府信息“不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”(第八条),“不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私”的政府信息(第十四条),并且规定了“批准”制度(第七条)、“保密审查”制度、“报有关主管部门或者同级保密工作部门确定”制度(第十四条)等,但对该类情形的判断标准和具体范围未作任何规定。这会使信息公开制度处于不确定状态,缺乏可操作性,有可能造成行政机关过大的自由裁量权,这将不利于信息公开制度的发展。
  
  1.5 存在“排除法”与“列举法”的矛盾
  政府信息公开制度的理念是“以公开为原则、以不公开为例外”。“例外”其实就是“排除法”;同时《条例》又比较详细地列举了政府主动公开信息的事项。而在许多情况下,“列举法”可能助长行政部门的惰性——对于一些在《条例》中没有列举的信息,政府可以公开、也可以不主动公开,而这种不公开也不会承担法律责任。
  
  1.6 缺乏相应的实施细则
  《条例》只给政府行政机关公开信息做出了规定,但到底什么样的信息属于公开、不公开的范围,没有一个细则去区分,这样就会出现“人为判定”的结果。《条例》在监督和考核方面虽然公开做了声明,但对于具体的执行细则还没有详细介绍,这对《条例》的落实也增加了难度。《条例》要求法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及各类公用事业单位承担公开信息的义务。但如何确定上述机构属于公开的义务主体、如何确定有关信息是此类主体自身业务方面的信息还是应公开的政府信息,并没有明确的规则。
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