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全局规划与地方协作


□ 浅见泰司东京大学空间信息科学研究中心主任.

  地方条块分割严重,相互协调不畅,会导致城镇化效率低下以及重复投资,为此需要推进地方政府间的合作,如普及公共交通的相互直通运营;促进职能分工、公共设施的相互融通

  浅见泰司 东京大学空间信息科学研究中心主任

  “郊外化”指城市扩张向郊外发展。人口增加、收入上升之后,居民开始谋求更大居住空间,于是城市圈不断扩大。20世纪60年代以来,日本人均居住面积不断增大。

  城市圈不断扩大的对策

  日本主要的郊外开发模式包括无计划开发和有计划的建设,而后者又分为土地区划整理事业和新城镇开发。

  有计划的建设——土地区划整理事业:依据1954年出台的土地区划整理法,农业用地的开发应该率先开辟道路、公园和学校用地,建立城市街区的骨架。土地所有者拥有的土地面积虽然会减少,但土地单价因公共用地开发而增值,土地所有者并未受损失。此外,一些土地作为保留地,在地价不断上升的情况下,即使项目进展迟缓或最终未能实施,通过出售一部分土地(预留地)也能覆盖开发费用。

  有计划的建设——新城镇开发:依据新住宅城市街区开发法(1963年)成规模地开发整块街区,用以满足大城市庞大工薪阶层的住房需求。主要的开发主体为日本住宅公团(现名“城市再生机构”)或地方政府。与英国式新城镇不同,日本开发的基本上是住宅城镇( bed town)。市民住在这里,然后去其他城市(如东京)上班并开展经济活动。相关人士为开发新城镇进行了各种研究,比如如何提高开发效率,确定标准设计模板并在其他地区进行高效复制,此外还有设施需求及适合住宅密度的严谨化等。

  其他形式:根据公营住宅法( 1951年)建立的公营住宅是面向低收入群体的廉租房,由地方政府提供并由国家提供一定额度的补助。此外还有地方政府根据住宅供给公社法(1965年)提供给工薪阶层的租赁房,称为公团。

  城镇化应有全局规划

  1958年制定的第一次基本规划意图在于消除过度向东京集中的现象,该规划包括限制工厂、大学,抑制原有街区的无序扩张,但其结果却是集中程度超过想象。因此,1968年的第二次基本规划为了消除人口过密的弊端,推进工业向更广泛地域选址,同时也采取了一些财政特例设施(1966),这一时期人口聚集有所缓和。1976年的第三次基本规划在抑制产业向东京集聚的基础上,开始发展广域多核城市复合体。这段时期市区人口有所减少。第四次基本规划的政策目标是建立国际中心城市,旨在改变单极集中的趋势,转向多核多圈域的地区结构,但同时也造成了远距离通勤等社会问题。1999年的第五次基本规划的政策目标是提升国际竞争力,废除了工厂的限制制度,不再避免工厂大学等设施向城市集中的现象。

  城市圈规划中,广域调整功能十分关键:单个地方政府无法独立解决的问题(比如地方政府间的无谓竞争)必须予以协调解决。遗憾的是,在日本这类广域调整工作并不顺利。目前的两种做法是:其一,通过使被影响主体也能参与决策从而实现内部化,但是这种方法有时谈判成本过高,效率低下;其二,客观量化外部经济性,通过清算金等经济手段调整分担相应费用,来实现影响的内部化。

  目前日本地方政府分权明显,有些人认为它们最贴近民众,容易做出最贴切的判断,但实际上很多决策有更广域的影响,地方政府难以站在全局的角度进行考虑。所以需要从全局角度予以调整。

  反省与建议

  ——广域调整不够充分。中国可能也有类似情况,即地方条块分割严重,相互协调不畅,导致城镇化效率低下以及重复投资。其解决方法是:推进地方政府间的合作。例如普及公共交通的相互直通运营;促进职能分工、公共设施的相互融通。大都市圈城市铁路的建设应采取不损害效率的方式。由于需要巨额建设投资,因此必须制定开发利益的还原政策。

  ——日本因为城市规模缩小,人口减少,维持基础设施的费用高昂。作为应对需要建设无需维持费的基础设施以及制定分阶段缩小基础设施规模的计划。

  ——城镇集中建设导致家庭年龄构成同质化严重,老龄化时问题将日益明显。中国老龄化也在飞速发展,必须导入社会综合对策的思路。

  

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