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民国初年关于行政诉讼体制的争论


□ 沈大明

  摘 要:民国初年,围绕正在构建的行政诉讼体制应采取何种模式,一批学者、政客曾展开激烈争论。争论主要涉及三个层面内容,即法理上行政审判权的性质与归属、体制上行政审判机关与行政机关之间是“一元制”还是“二元制”、传统都察院的去留。争论不但影响了民国初年的行政立法,还使当时行政体制的构建与完善过程进一步复杂化。究其原因,争论既是学理争论和辩异的结果,又是各种政治势力角逐的必然。
  关键词:民国;行政诉讼;争论
  中图分类号:D915.4文献标识码:A文章编号:0257-5833(2007)04-0097-08
  作者简介:上海交通大学法学院副教授 (上海 200030)
  
  民国初年,围绕如何设立一个专门的机构来受理行政诉讼、处理官民纠纷,朝野曾经产生了激烈的争论。这场争论既是当时各种政治力量影响、较量的结果,又直接影响了体制设计和政权的建设。研究这场争论,对于我们了解和把握中国行政诉讼体制的产生、发展和中国法制近代化的曲折过程具有重要的意义。
  
  一、缘起:民国“国民控告官署”第一案
  
  民国肇始,万象更新。但是,一些晚清“新政”没有解决的问题仍需要民国政府来面对,关于实行宪政后行政诉讼的体制问题就是一例。
  晚清“新政”时期草拟《行政裁判院官制草案》时,修律大臣即对行政裁判机关定性为司法机关还是行政机关、采“一元制”还是“二元制”等问题进行过考察和权衡。《行政裁判院官制草案》最终明确特设行政裁判院,独立于行政机关和司法审判机关。但政界和学界对于行政审判机关定位及其设立与否、如何设立意见并不一致。宣统二年(1910年)九月,章士钊撰写《吾国设立行政审判院在宪法上当作何意味乎?》一文,明确反对建立大陆法系“二元制”的行政审判机构模式,主张“一元制”,关于宪政时期行政审判体制的争论已经开始。及至民国元年(1912年)十月,发生了号称民国“国民控告官署”第一案的民国大学与工商总长刘揆一的诉讼案,将前两年已经兴起的争论再次点燃。
  案情其实并不复杂。民国元年,袁世凯接受民国大学的呈请,同意将前清翰林院的房屋拨给大学使用。及至大学接收屋产时,发现其早己被工商部占用。双方交涉均不相让,大学遂将工商部告到京师地方审判厅,当时刘揆一是第一任工商部总长,因此成为被告。被告方提出,早在民国大学申请之前,国务院己经同意将该地产交工商部应用,因此,“此案原由行政处分而起,与私法上之契约关系绝对不同”,即使是工商部侵害了该大学的所有权,也应该属于行政处分问题,而不是司法纠纷。但当时究竟哪里可作为行政诉讼的机关,谁拥有行政裁判权,一时还不明确,地方审判厅“是否有权兼理行政上之诉讼,并无法律规定”①。这是引起纷争的关键。1911年12月2日,宋教仁在湖北主持制定《中华民国鄂州约法》时规定,人民对于行政官署所为违法损害权利之行为,得诉讼于行政审判院。其后的《中华民国浙江省约法》第8条规定:“人民对于官吏违法损害权利之行为有陈诉于行政审判院之权”②。1912年1月,宋教仁主持起草的《中华民国临时政府组织法草案》第14条规定:“人民得诉讼于司法,求其审判。其对于行政官署违法损害权利之行为,则诉讼于平政院”③。该草案曾提交参议院,但是参议院接受此草案之后,仍主张自行起草,并于同月31日议决,将草案退回临时政府④。因此,上述有关行政诉讼制度的法案,尚未真正确立和实施。 ......
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