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预算法修订:把“三公消费”装进笼子


□ 王雍君

公开性和透明度为外部公民监督“三公消费”提供了重要的途径和方法。但无论怎样重要,有效的制度安排都是无法代替的

特约作者 王雍君

客观地讲,中央政府为管控“三公消费”(公款招待、车辆购置维护、出国考察)付出了许多努力,每年都下发、累计达数百个相关文件,就充分表明了这一点。效果如何?比以前当然有所进步,但效果还远不理想。近年来,社会各界对公开“三公消费”的呼声和压力也越来越大。我们需要反思:为何有效管控“三公消费”如此困难?

答案很简单:公民面对的其实不是“三公消费”,而是让它得以兴盛不衰的体制环境。按照现行体制,每一类“三公消费”都是被允许的,支出标准弹性较大(即使存在、合理也不会被严格遵循),统计口径是相当随意的(可以塞进“办公经费”“培训经费”等许多科目中),信息披露则是高度松散的(没有类似公司场合下的信息披露机制和披露前的审计要求)。在这种情况下,“三公消费”如何能够得到有效管控?

然而,最大的问题还在于:现行体制在“公私边界”上留下了一个巨大的灰色地带,在公共预算制度上尤其明显。纳税人会同意用他们的钱去给奥运金牌得主颁发巨奖吗?给公务员发放可观的住房补贴吗?给受益仅限于“俱乐部成员”的人们提供高端医疗和保健服务吗?给党政领导集中居住的小区建幼儿园吗?公务员享受其他福利的标准究竟是什么?诸如此类的问题还可列出一大串。

“边界问题”一直在困扰着我们的社会,也一直在加剧政府与人民之间的紧张关系。这些问题概括起来就是:纳税人的集体权利应该通过怎样的制度安排才能得到真正有效的保护?公共支出和预算的合理边界究竟在哪里?公开性的作用究竟有多大?

在一次国际研讨会上,一名韩国财政部官员透露:他到中国出公差,飞机的“里程积累”必须划归财政部名下。一个来自美国财政部的官员居然带了两个手机:一个是用于公务处理的联邦手机,一个是处理私人事务的个人手机。公私边界细化到这个地步,“三公消费”当然就不是问题至少不是大问题了。

中国的情形又如何呢?“三公消费”的用语实在具有误导性,因为这些开支的用途和利益指向只有一部分是“公”,其余部分,很可能是属于典型的“私”。关于公车使用的流行说法很有力量:三分之一领导公用、三分之一领导私用、三分之一司机私用。概括起来就是:三分之二私用。尽管数据未必准确,但折射出的问题相当深刻:“公”“私”的边界究竟在哪里?适当的开支标准究竟是什么?为什么“私”的部分也能够在现行体制中被允许?谁应对此负责?这些问题未能在制度层面提出,更未能在制度层面解决。

许多人提出了对策:公开性、公务卡、要求“勤俭节约”(被写进了《预算法》二审稿)。这些真会有效吗?大概不会,至少不会长期有效。以公开性为例:就算有关“三公消费”的一切细节都被及时、全面、可靠地公诸于世(这种可能性太小),那又如何?须知,公私边界依然模糊、标准依然弹性极大。其实,从技术层面讲,这些问题太容易解决了;但是,这就要动许多官员的“奶酪”了。

一般地讲,在了解纳税(以及缴纳非税收入)的目的和意图,以及政府是否确实将公款用于法定目的和意图方面,世界各国的公民都享有大体相同的知情权。确认这种知情权,不仅要求公开性,更要求一种强有力的制度安排。好的制度安排可以起到公开性无法替代的作用:保护弱者和抑制强者。

《预算法》修订的直接目的,其实就在于建构这样的制度安排,以使公民(力量不对称中的弱势方)的集体权利,包括剔除“三公消费”中的“私”,获得持久和有效的保障。为此,新的《预算法》必须牢固地确立起法定授权原则、程序和实施机制。

法定授权:从总额授权到逐笔授权

自古以来,统治者一直拥有两项巨大无比的权力:汲取资源(财政征课)和使用资源(开支)。现代社会中,随着政府规模的扩大和履行更广泛的职能,这两项权力的实质重要性大大增强了。但是,一个古老的问题仍然在困扰我们:这些权力的合法来源是什么?

中国《宪法》给出的答案很清楚:人民是国家权力的终极来源,这些权力通过全国人民代表大会行使,行政部门由人大产生并对人大负责,行政部门制定的预算必须通过人大审查和批准。由此可知,宪法确立一个通过预算制度实施法定授权的安排:行政部门既不能从公民和自然人那里拿走任何钱财,也不能实施任何支出,除非得到代表公民的立法机关的明确授权。这一至高无上、作为代议制民主体制显著标志的治理原则,已经被写入所有民主与法治国家的《宪法》和相关法律中,成为现代预算制度的基石。中国也不例外。然而,《预算法》二审稿却未能将法定授权原则、程序和实施机制嵌入其中,令人遗憾。

对于“三公消费”的管控而言,这意味着什么呢?这意味着各级人大在新《预算法》(假如二审稿被通过)的框架下,将不再拥有如下机会:从传统上的总额授权制度过度到逐笔授权制度。这将给“三公消费”留下更加巨大、更加难以监控的行政裁量权。

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