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税费改革后农村公共服务提供机制的比较研究


□ 伏玉林 符钢战

  摘要:税费改革对我国东西部地区农村公共服务提供机制有着不同的影响。通过分析我国农村公共服务提供机制改革的目标与思路,运用湖北与浙江农村实地调查资料,实证研究税费改革后两地农村公共服务的变革差异、改革经验及存在的深层体制问题,这一切,对农村公共服务提供机制的改善有极大的帮助。
  关键词:农村税费改革;公共服务;民营化
  中图分类号:F062.6文献标识码:A文章编号:0257-5833(2007)10-0040-07
  
  作者简介:伏玉林,华东理工大学公共经济学与政策研究中心副教授;符钢战,华东理工大学公共经济学与政策研究中心教授 (上海 200237)
  
  一、导言
  
  中国自2000年开始的农村税费改革,至2006年已彻底取消了农业税、牧业税和农业特产税,税费改革取得了显著成效。一方面有效废止了对农民的各种乱收费和乱摊派现象,调动了农民从事农业生产与发展农村经济的积极性;另一方面党群关系和干群关系得到了明显改善,维护了农村社会的和谐稳定。但在农民税费负担减少的同时,一个特别突出的问题开始显现出来,即农村地区的绝大多数乡镇可支配财力随之大幅度削减,导致地方政府通过各类公共机构提供与生产公共服务能力的弱化;以“七站八所”为主要载体的农村公共服务体系,事实上已无力承担服务“三农”的基本责任。因为,转变政府职能,界定公共部门边界,深化乡镇机构改革和精简人员,创新公共服务的提供机制,就成为巩固农村税费改革成果、扎实推进社会主义新农村建设的重要研究课题。
  公共服务是一个与社会经济发展水平相联系的、包括纯公共产品和准公共产品的广义概念。公共服务的提供水平主要取决于经济能力与体制安排两大因素,并因为经济基础和提供机制的不同呈现出不同的特点。由于资源禀赋和地理位置的差异,我国农村各地区的经济和社会发展很不平衡,因此不同地区间公共服务的供给水平差异较大。在经济较发达的东部沿海地区,政府的财源丰裕,能够提供较充足的公共服务;而在经济欠发达的中西部农村地区,财政收入增长缓慢,公共服务短缺较为严重。税费改革后,虽然各级财政加大了对农村基层的转移支付力度,但由于机构臃肿、冗员太多,不断追加的财政投入能在多大程度上有效改善公共服务的短缺状况尚未可知。
  湖北咸安属我国西部地区,近年来大力推行农村公共事业改革和综合配套改革,使农村公共服务的供给状况有了很大的改善,产生了广泛的影响。而地处东南沿海的浙江乐清地区,民营经济十分发达,财税收入充足,更具有率先改革的优势。2006年,我们对湖北咸安和浙江乐清两个地区的农村公共服务状况进行了实地调查。本文将首先从理论上分析我国农村现行的公共服务提供机制,探讨改革目标与思路,然后运用实地调查资料,实证分析湖北与浙江两地农村实施的改革,总结其经验、揭示深层体制问题,最后给出研究结论。
  
  二、改革公共服务提供机制的理论分析
  
  1.现行的公共服务提供机制
  如果不考虑行政执法等公共管理职能延伸的服务,目前我国农村公共服务仍然沿袭计划经济时期的体制安排,主要由基层政府隶属的、事业单位性质的 “七站八所”来完成①。计划经济体制下建立起来的农村事业单位兼具有两方面涵义:(1)各个站所都是生产服务的微观经济组织;(2)这些隶属于政府的站所构成了提供农村公共服务的一个公共部门。因此,它们扮演着农村公共服务的垄断提供者与生产组织者的双重角色。
  除事业单位以外,农村几乎没有参与公共服务提供与生产的民间组织。所有公共事业都由政府设置机构、核定编制、供养人员“包打天下”,“七站八所”覆盖了农村所有乡镇,垄断了与农村社会、农业生产与农民生活密切相关的各个领域,各种非政府、非营利的社会中介服务组织与服务生产组织在政府的垄断权力下,长期无法得到正常的发育,农民只能被动地接受各类“政府办”机构提供的服务。
  在追求社会效益的名义下,服务效率与经济成本被无形淡化。作为“政府办”的农村服务生产组织,“七站八所”完全排斥了市场机制,无偿利用公共资源、直接生产各种服务,使得这些服务生产组织普遍存在着低效率问题。表现为:(1)不具有独立的法人地位,既不是以“利润最大化或成本最小化”为目标的营利性企业,也不具有明确“使命”的非政府、非营利性组织,因此不必要也不可能根据营利组织的目标或非营利组织的使命优化资源配置;(2)没有独立于政府的法人治理结构,管理者由上级管理部门直接任命,享受同级国家干部待遇,员工纳入事业人员编制,生产什么、生产多少、如何生产,均由上级政府指令性计划安排;(3)服务生产过程中所需资金由财政无偿拨付、统收统支,土地和资本设施都是政府“按需分配”的公共资源,不计成本与折旧;(4)各站所与基层政府之间维持着一种“家长制关系”,政府对这些事业单位既施加包办的束缚,又给予无微不至的关怀。
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