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促进燃煤电厂脱硫的政策思考——以上海市为例


上海市出台了一系列促进减排的政策措施,这些促进燃煤电厂脱硫的政策措施遵循了两条路径:行业管制与财政激励。

  ■文 章辉

  随着工业化、城镇化进程的发展,我国在经济快速增长的同时也付出了巨大的资源和环境代价,经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐。同时,温室气体排放引起全球气候变暖,也受到国际社会的广泛关注。上海市“十一五”期间出台的促进燃煤电厂脱硫的政策,不仅对于实现上海市二氧化硫排放量的削减目标发挥了不可替代的政策效果,也为时下艰巨的污染物减排任务提供政策制定的启示。

  促进燃煤电厂脱硫的政策路径

  “十一五”期间,主要污染物(二氧化硫和化学需氧量)排放总量减少10%被列为约束性指标。根据国家下达的“十一五”污染物总量控制要求,上海市相应明确了“十一五”期间二氧化硫排放量控制目标,即到2010年,上海市的二氧化硫排放量要实现在2005年基础上削减26%,由2005年的51.3万吨削减到2010年的38万吨以内。为此,上海市出台了一系列促进减排的政策措施。这些促进燃煤电厂脱硫的政策措施遵循了两条路径:行业管制与财政激励。

  行业管制体现的是政府干预对市场失灵的纠偏,其政策实施的理论依据是被管制对象的活动存在外部成本,实施的手段主要是设置强制性的行业标准、经营许可或准入门槛、市场配额等,实施的目标是将外部成本内部化。上海市为实现“十一五”期间二氧化硫排放总量的控制目标,针对二氧化硫排放“大户”燃煤电厂的设立、生产与销售所实施的行业管制政策如表1所示。

  促进燃煤电厂脱硫的政策思考——以上海市为例图片1

  财政激励与行业管制的强制性特点不同,更多的是一种平等的市场交易行为,是政府运用财政资金对被激励对象因生产经营活动中为减少外部成本或扩大外部效益而产生内部成本的全部或超额补偿。因此,财政激励是在行业管制的基础上,鼓励被激励对象将生产经营活动中的外部成本最小化或外部效益最大化。为实现“十一五”期间二氧化硫排放总量的控制目标,上海市实施的财政激励政策主要体现在《燃煤电厂脱硫设施运行超量减排奖励暂行办法》(沪环保计[2008] 518号)中。该办法除明确规定了燃煤电厂申请脱硫设施运行超量减排奖励的基本条件外,还详细规定了二氧化硫超量减排的奖励标准,即按综合脱硫效率(脱硫效率×投运率)大小实行分段递升奖励。综合脱硫效率在85. 5%~90%的部分,奖励标准为4000元/吨;综合脱硫效率超过90%的部分,奖励标准为6000元/吨。

  促进燃煤电厂脱硫的政策效果

  实现了“十一五”的二氧化硫减排目标

  在上海市促进燃煤电厂脱硫系列政策的作用下,经环境保护部核定,2010年上海市的二氧化硫排放量为35. 81万吨,比2005年减排30.2%,减排比例位列全国第二,累计完成“十一五”减排任务的116%,顺利实现了上海市“十一五”的二氧化硫减排目标。2010年上海市二氧化硫年日均值为0. 029毫克/立方米,与2005年相比二氧化硫年日均值下降了52.5%,上海市空气质量得到了明显改善。

  促进了行业管制政策的落实

  上海市出台的《燃煤电厂脱硫设施运行超量减排奖励暂行办法》中,将行业管制标准作为燃煤电厂申请奖励的基本条件。也就是说,财政激励的先决条件是燃煤电厂必须认真落实行业管制的要求。

  根据对上海市2010年度获奖燃煤电厂的调查走访结果分析,截至2009年底,上海市共有30台燃煤发电机组建成脱硫设施,其中,25台投入运行,有10家燃煤电厂的23台机组获得了脱硫设施运行超量减排奖励,分别占建成机组的76.7%和投入运行机组的92%。各电厂都按规定安装了在线检测系统,且纳入市环保局监控网络,都建立了完整的企业环境管理台账。此外,各电厂为了确保脱硫设施的正常运转,都专门设立了脱硫设施运行的管理机构,设立脱硫运行作业区和脱硫专工,编制了脱硫操作规程、脱硫设施和突发环境事件的应急预案,脱硫管理制度健全,脱硫设施全部正常运行。

  激发了燃煤电厂脱硫的积极性

  根据对上海市燃煤电厂的调查问卷分析,87.5%的燃煤电厂认为脱硫设施运行超量减排奖励政策对促进超量减排具有作用,其中有50%的燃煤电厂认为“完全有作用”,37.5%的电厂认为“比较有作用”。可见,该项政策在激发脱硫积极性的作用方面得到燃煤电厂比较充分的认可。另外,因奖励政策依据综合脱硫效率“分段递升奖励”的设置标准,如果燃煤电厂存在追求高奖励标准的动机,也能激发其脱硫积极性。

  强化燃煤电厂脱硫政策的建议

  进一步优化财政激励政策

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