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企业自行监测义务的法律逻辑与制度保障


摘 要 从法律的视角看,强制企业开展自行监测,必须首先明确企业开展自行监测是一项法律义务。自行监测义务的履行必须有配套的保障措施,包括环境监测技术服务市场的建立和规范、自行监测结果法律拘束力的确立、违反自行监测义务的制裁手段的合理设计、污染源环境信息公开义务的强化。

  关键诃企业自行监测;义务;法律逻辑;保障措施

  文/王社坤 汪劲

  完整、真实、及时的环境信息是环保行政机关实施有效环境监管的前提条件,也是保障公众参与和环境权益实现的基础。目前,我国的环境信息主要是在环保行政机关对污染源的监督检查活动中产生并获取的。由于污染源数量庞大和环保行政机关人员有限,这种方式远远不能满足公众对环境信息日益增长的需求。从西方国家的经验看,要求企业自行监测污染排放信息并向环保部门报告或向社会公告,是满足公众对环境信息的实际需求、消解环保行政能力限制的有效方案。

  基于此,环保部于2013年7月颁布了《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法(试行)》 (以下简称《办法》),对企业自行监测进行了规范。此项制度要有效实施,必须从法律逻辑层面明确其合法性基础,从制度设计层面明确其需要的配套保障措施。

  企业自行监测义务的法律逻辑

  从法律的视角看,要求企业开展自行监测相当于给企业设定了法律义务。根据依法行政原则看,行政机关的一切行政行为都必须有法律依据。因此,强制企业开展自行监测,必须首先明确污染源企业开展自行监测的义务是一项法律义务,环保行政机关要求污染源企业开展自行监测具有法律依据。

  污染源自行监测义务的证成可以从两个维度展开:第一,法律是否明确规定了企业必须开展自行监测?第二,法律是否明确规定了企业的环境信息报告或公开义务?

  从第一个维度看,目前明确规定污染源自行监测义务的法律只有2008年修订的《水污染防治法》,其第二十三条规定: “重点排污单位应当安装水污染物排放自动监测设备,与环境保护主管部门的监控设备联网,并保证监测设备正常运行。排放工业废水的企业,应当对其所排放的工业废水进行监测,并保存原始监测记录。具体办法由国务院环境保护主管部门规定。”从上述法律规定看, 《办法》对自行监测适用范围的规定明显大于《水污染防治法》。后者只规定了排放水污染物的“重点排污单位”和“排放工业废水的企业”有义务开展自行监测;但是《办法》却要求所有国控排污单位都要开展自行监测。根据法律的效力层级, 《办法》对自行监测义务的规定有违反上位法之嫌。但是这种表面上的“违法”可以通过第二个维度的合法性论证得以治愈。

  从第二个维度看,目前确立企业环境信息报告义务的法律依据比较充分,1989年《环境保护法》第二十七条规定: “排放污染物的企事业单位,必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记”;各单项污染防治法均规定了污染源的排污申报义务。为了保障排污申报的准确性和科学性,污染源开展自行监测就具有了实质合理性。因此,将自行监测视为履行申报义务的必要手段,也就可以间接确立污染源自行监测义务的合法性基础。

  明确了自行监测义务的合法性基础之后,还需明确企业自行监测中的法律关系。从表面上看,污染源自行监测中只涉及两方主体——环保行政机关与污染源企业;双方具有行政法律关系,环保行政机关针对污染源的自行监测行为行使环保行政管理权,污染源企业则在环保行政机关的监管下履行自行监测义务。然而,企业自行监测本身只是获取环境信息的手段,通过自行监测获取、报告或公开环境信息才是自行监测的最终目的所在。从这个意义上看,自行监测中的法律关系不仅仅是环保行政机关与污染源之间的双方关系,更是环保行政机关、污染源企业与公众之间的三方关系。公众享有环境知情权,环保行政机关负有环境信息公开义务;污染源企业与公众之间通常不存在法律关系,但是一旦法律强制性要求污染源向社会公开环境信息之后,污染源企业也成为了与公众环境知情权相对应的环境信息公开义务主体。从三方关系的视角审视污染源自行监测中的法律关系,可以形成政府、企业与公众在环境保护事物中的良性互动,为环境保护事业注入新的活力和动力。

  企业自行监测义务的配套保障措施

  目前,大多数企业开展自行监测的法律意识薄弱,污染源自行监测水平普遍较低。因此,尽管前文已经对自行监测义务的合法性基础进行了说明,但是不能奢望污染源会积极主动地履行自行监测义务。要保障自行监测义务的履行,还必须有配套的保障措施,主要包括以下四方面内容。

  环境监测技术服务市场的建立和规范

  虽然企业有自行监测的义务,但是其履行义务的方式并不一定是自己亲力亲为地进行监测,也可以表现为委托具有专业知识优势的环境监测技术服务机构代为履行自行监测义务。从专业分工和比较优势看,委托专业机构代为监测,应当是更有效率的自行监测义务履行方式。而从环保部监测司统计的实际情况看,国控企业中目前采取委托监测方式开展自行监测的占到了将近一半。因此,建立和规范环境监测技术服务市场,将是决定污染源能否有效履行自行监测义务的技术保障。

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