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论流域跨界水污染的府际合作治理机制


□ 易志斌 马晓明

  摘 要:流域跨界水污染问题产生的根源在于地方政府的个体理性与集体理性的冲突。基于属地原则的传统治理方式已经陷入了困境,进而催生了地方政府合作治理的制度安排需求。分析当前地方政府合作治理流域跨界水污染存在的问题及困境,可以发现制度创新是流域跨界水污染的府际合作治理的关键所在;必须从制度环境、组织安排和合作规则等方面全方位着手,才能促使地方政府合作更为高效和有序。
  关键词:跨界水污染;地方政府;合作治理;制度创新
  中图分类号:D693.62;F062.2;F12 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2009)03-0020-06
  作者简介:易志斌,北京大学环境科学与工程学院博士研究生 (北京 100871);马晓明,北京大学环境科学与工程学院教授 (北京 100871)
  
  随着中国经济的高速增长,流域跨界水污染现象及其带来的矛盾纠纷在我国正变得越来越普遍。这一问题产生的根源在于地方政府的“个体理性”与集体理性的冲突。目前我国治理流域跨界水污染还停留在传统方式上,主要还是“行政区行政”治理模式。由于流域跨界水污染这种区域公共问题的复杂性,决定了传统的治理模式的失效,必将走向区域公共管理的过程。
  尽管近年来各地政府将环境保护纳入到自身的发展战略重点中来,也根据自身发展的内在逻辑和实际需要,就流域水污染治理问题,采取了合作行动。但是这些合作行动的制度化程度相对较低,一旦涉及到实质性利益,往往会由于分歧太大而无法达成共识。尤其在当前财政分权改革的宏观背景下,建立完善且稳定的制度安排,为流域跨界水污染合作治理提供保障很有必要。
  
  一、流域跨界水污染的府际合作治理的必要性
  1.流域水环境的公共物品属性
  从公共经济学的角度看,流域水环境是介于纯公共物品和私人物品之间的准公共物品(注:Samuelson,P.A.,“The Pure Theory of Public Expenditure”,Review of Economics and Statistics,vol.36,No.9,1954,pp.387-389.)。该属性是由两种原因引起的:一是由流域水环境在一定范围内的外部性引起的;二是由流域水环境作为物品本身具有消费的非竞争性又具有受益的排他性引起的。流域水环境的基本特点是跨界流动、污染自然累积。流域水环境即使有行政边界的限制,单一地方政府也总是能够采取措施让污染物随着水体流动通过行政边界,决定多少污染物保留在本地区或转移到下游邻近的地区。无论是选择保留还是转移污染物,流域水环境本身都具有外部性效应。而且流域水环境作为一种公共资源,具有生态系统的完整性和环境系统关联机制,不会因行政区的划分而改变其自然规律。流域内水资源的任何一部分受到污染,都可能破坏整个流域循环系统,从而呈现跨区域的特征。上游污染可以通过径流携带到下游地区,形成区际环境系统的恶性关联;如果上游地区进行合理的经济开发,改良了生态环境,就会优化中下游地区、相邻或相关区域的环境系统,形成区际环境系统的良性关联。面对流域内跨界水污染问题,没有一个地方是可以独善其身的。因此,流域水环境的公共物品属性决定了只有地方政府合作治理才能有效控制流域水环境污染。
  2.现行的地方政府治理模式难以解决流域跨界水污染问题
  根据《中华人民共和国环境保护法》第十六条规定:“地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量。”这就导致我国当前环境管理体系奉行的是属地管理原则。环境管理一旦奉行属地原则,在涉及跨界污染时,就难以避免地方保护主义对环境管理的干预。由于地方政府只需对当地环境质量负责,无须关注其他地方的环境质量,尤其当存在通过转移污染的外部成本获得本地经济发展优势时,地方政府更有动机采取地方保护主义行为。在这种行为的庇护下,“三同时”、环境影响评价、限期治理等一系列环境政策法规的执行程度都大大削弱。流域跨界水污染问题就是当前我国的环境管理奉行属地原则的产物,因为上游污染企业排放污染物污染了下游水体,下游地方政府又无权管理上游排污企业,无权要求其减少污染或者对污染实施补偿;而且上游的政府也没有动力去控制排污企业(注:自从1994年我国实行“分税制”后,地方政府维持自身运转的支出在很大程度上只能依靠其所管辖地区的企业利税,因此地方政府与当地企业在经济利益方面表现出高度一致性。如果因为治理污染而使企业的经济效益下降,则直接受损的是地方政府的财政收入。);因为排放只给上游地区带来经济利益,并不造成损害;或者说带来的损害上下游一起承担。由于跨界河流的受益不可分性,再加上“搭便车”现象的存在,许多地方政府不愿意建设污染处理设施,从而导致污染治理投入不足。据中国水网专题报道,“十五”规划期间,郑州市日均向下游排放污水240万吨,但经过处理的仅37万吨;安徽省蚌埠、淮南等城市的生活污水平均处理量更是不到产生量的1/10。
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