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解读变革中的欧洲联盟部长理事会


□ 傅 荣

  综观欧洲一体化的历史进程,人们不难发现,欧洲联合自二十世纪五十年代初发端到今天,其主体机构的构成及其运作机制几乎未变。而且,这半个多世纪中,除了一九七九年起实行欧洲议员直接普选、一九八八年设立欧洲初审法院以外,欧洲共同体对包括共同体部长理事会在内的“五大班子”从没有进行过重大或实质性的改革。我们一方面慨叹“欧洲联合大厦”的缔造者们远见卓识和深思熟虑,另一方面也注意到,随着欧洲建设的东扩和深化,机构问题正日益突出,亟待解决,这已成为当今欧洲联盟各国的普遍共识。欧盟在二○○○年二月召开新一轮政府间会议,专门讨论欧盟的机构改革,结果催生了《尼斯条约》。客观地讲,《尼斯条约》也远未达到既定的目标,不过用法国总统希拉克的话说,“这已经是现阶段条件下所能达成的最好的协议了”,因为它毕竟对欧盟目前的各主要机构进行了一次比较全面的梳理,特别是就欧洲联盟部长理事会的决策机制、欧盟委员会的组成人数、欧洲议会的地位,以及欧洲法院与其初审法院的管辖权限等问题做了进一步的调整。
  欧洲联盟部长理事会作为欧盟迄今为止最主要的立法机关,《欧洲共同体条约》明确规定,欧盟“理事会由各成员国授予全权的部长级代表组成”。这一组织特性决定了欧盟部长理事会必然扮演着双重角色:一方面,它是欧洲联盟中拥有广泛决策权力,特别是立法权的一个统一的机构,其运作规则和程序必须在欧盟法的框架内进行;另一方面,它又是一个代表各自成员国利益的团体,所以在其决策和立法过程中,常常不得不考虑各自成员国的国家利益或区域利益,致使作为一个整体的、本应具有统一意志的理事会往往成了各方讨价还价、寻求妥协的传统国际多边圆桌会议,最有典型意义的便是欧盟错综复杂的表决制度。
  如果说直到《尼斯条约》之前,欧盟部长理事会在组织和工作程序上变革极其有限的话,那么相比之下,它的职能和权限却可以称得上“与时俱进”,因为从当初的《巴黎协定》(一九五○)到《罗马条约》(一九五七),再到《马约》(一九九二),共同体的决策中心无不向着理事会位移。但近年来,一个值得注意的现象是,欧盟首脑会议已不满足于对成员国和共同体的经济政策进行广泛的指导,它做出的决议或决定越来越细化,有时甚至只需欧盟部长理事会立即执行。现任欧盟委员会主席普罗迪曾直截了当地称二○○○年三月的里斯本欧盟首脑会议的结果“既具体又可操作”。这似乎表明,随着欧盟首脑会议的制度化并逐步成为欧盟的主要政治决策中心,以及欧盟议会权力的不断扩大,欧盟部长理事会的地位正受到削弱。至少可以肯定,它已不再是欧盟和欧共体最高的和惟一的决策机关。但无论如何,欧盟部长理事会的立法和行政职能毋庸置疑。欧共体的关税同盟、共同农业政策、反不正当竞争条例、反倾销规则等都由理事会制定并颁布。欧盟部长理事会在其一九九九年五月通过的理事会程序规则中重申,理事会作为立法者,颁布对成员国有拘束力的条例、指令和决定。欧盟部长理事会在很大程度上更像一个政府,拥有广泛的行政职权,特别是在对外关系领域。《马约》及其之后的《阿姆斯特丹条约》和现在的《尼斯条约》还将欧盟部长理事会的职权进一步拓展到欧盟共同外交与安全政策、内务与司法合作领域,如:理事会负责确立欧盟的对外“共同立场”、“共同行动”或者“框架性决定”和“必要的具体实施措施”等。根据《尼斯条约》第二十七条的各项规定,欧盟部长理事会在启动“强化合作机制”方面也将发挥重要作用。
  欧共体独特的法律特征,以及欧盟部长理事会本质上是政府间组织的特点,决定了欧盟部长理事会投票表决机制的多样性和复杂性。而且,此等复杂多样性还将随着欧盟的东扩和深化长期存在并日益显现出来。具体地说,欧洲联盟基础条约规定了三种表决方式:简单多数、法定多数和全体一致。特别需要指出的是,欧盟部长理事会无权任意决定采用何种表决方式,这完全取决于提议讨论通过的决议所依据的欧盟法律基础。比如,根据《欧洲共同体条约》第二八六条形成的决议案就只需简单多数投票通过。
  《尼斯条约》还规定了暂时仍用全体一致投票法决定的某些领域,其中包括欧共体签证、避难和移民政策等。但在另一些方面,如视听和文化教育口、税收和社会保险口等,虽然说法定多数制已势在必行,却因为一些成员国的坚决态度而依然保留全体一致的表决机制。
  实际上,简单多数投票法因为敏感的国家主权问题而不便广泛使用,全体一致投票法因为极有可能阻滞欧盟的立法进程而被逐步放弃使用,于是,法定多数表决制顺理成章地受到欧盟及其大多数成员国的青睐。不过,欧洲建设的早期设计者们推重法定多数表决制的深层考虑,却是为了避免“小”成员国滥用否决权,同时也防止“大”国越俎代庖。具体而言,就是按照成员国的人口、政治和经济实力加权分配票数。
  欧洲联盟明显区别于一般国际组织的最重要特征,就是它创建了一套为实现共同目标而各自享有独立权力的组织机构。如果说欧盟法院通过其司法职能发展完善着欧盟法律制度,那么欧盟部长理事会、欧盟委员会和欧盟议会则通过自主的立法和决策行为推动欧洲的一体化建设。所以,讨论欧盟部长理事会、欧盟委员会和欧盟议会三者的关系实质上就是考察它们在欧盟立法和决策程序中相互制衡的关系,借用法国政治家埃德加·富尔(Edgar Faure)颇具哲理的话说,就是“相互依存中的独立关系”。具体而言,欧盟委员会行使立法动议权,欧盟部长理事会行使决策权,欧盟议会参与立法。
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摘自:读书 2004年第08期  
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