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北京水源地保护亟须强化生态补偿机制


  文/郑海霞 朱留财 徐大伟

  由于流域生态效益的外部性和水资源的准公共物品特性,上游保护、下游受益的现象普遍存在,对流域水源地环境保护的努力和发展受到限制的损失给予一定的经济补偿成为流域保护和管理的重要举措。为了保证北京市的清洁饮用水源,北京市和中央政府实施了《21世纪初期(2001-2005年)首都水资源可持续利用规划》(以下简称《规划》)、稻改旱等项目,要求上游地区保护水源地,并对上游地区给予一定的经济补偿。探索北京市生态补偿的的模式与存在的问题,并提出北京市水源地流域生态补偿的政策建议对保障北京市用水安全具有重要意义。

  水源地生态补偿模式与现状

  生态系统服务功能可以分为供给服务(提供淡水、农林牧渔产品、木材和碳贮存等产品)、调节服务(水调节、水土保持、水源涵养、废物净化等)、支持服务(栖息地、生物多样性保持)以及休闲、文化、美学服务等。生态补偿主要是对上游环境服务功能供给的购买或者补偿为提供环境服务所受到的损失。

  北京市对上游水源地的生态补偿是以国家财政转移支付和区域合作共建相结合的模式。具体包括:项目补偿、直接补偿、产业发展带动和政策激励等多个方面。

  项目补偿主要是国家通过财政转移支付的方式以各种大型项目为载体开展生态补偿合作共建项目,实现对官厅、密云水库上游的补偿,以上游政府为补偿的接受主体。重大项目主要包括: 《规划》、《海河流域水污染防治规划》、《京津风沙源治理工程规划》等。

  直接补偿即对环境服务提供者(农户)的直接现金补偿,主要包括稻改旱、退耕和生态公益林等项目的补偿。北京市也通过财政转移支付、开展地方政府间的合作共建、产业政策优惠、对口支援等方式,给上游张家口、承德两市水资源和水环境保护补偿,增强其生态保护和经济发展能力。

  水源地生态补偿存在的问题

  北京市对上游水源地的生态补偿对北京市水源地流域环境质量的改善具有重要作用。但是,仍然存在以下问题。

  市场机制作用相对较弱。北京市对上游水源地的生态补偿主要以政府主导的大型建设项目为主,例如最重要的《规划》项目。同时,还有北京市与河北省共同制定的《关于加强经济与社会发展合作备忘录》等一系列政策性文件,但缺乏市场机制的运作。虽然目前情况下,政府应该是公共环境服务的提供者,为环境服务补偿买单,但是一味的政府埋单导致某些污染企业、当地农户和政府等利益相关方产生“搭便车”的心理,不积极参与流域保护行动。因此,以政府为主导的生态补偿机制难以把利益与责任衔接起来,容易形成“边治理变破坏”的现象,不利于流域水资源交易和补偿的市场化培育,也给政府带来过重的包袱,难以建立生态补偿的长效机制。

  缺乏完善的生态补偿机制框架。京冀地区的生态补偿虽然开展了很长一段时间,但是主要以各种环境治理和建设项目为主,虽然具有生态补偿的性质,但没有对生态补偿框架进行顶层设计,明确各利益相关者的责任、权利和利益;没有对生态补偿具体实施过程中涉及的生态补偿标准、资金来源、资金使用与考核机制等主要因素进行界定。

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摘自:环境保护
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