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管制利弊


□ 森地茂政策研究大学院大学政策研究中心所长

  政府过度的产业保护政策造成了产业结构改革的滞后,保护了低效率

  森地茂 政策研究大学院大学政策研究中心所长

  国土政策与缩小地区差距

  缩小地区差距的政策主要包括:大城市圈政策和地方开发政策。

  大城市圈政策,即针对人口过密地区的对策,包括:大城市圈的建设;管控向大都市圈集中的趋势,即避免人口过度向大城市集中;环境管制,即限制在大城市地区设厂。

  地方开发政策,即缩小差距的政策,包括:高速交通体系,引入民间的投资和消费:地方产业据点的建设及企业招商引资政策:农林水产业振兴政策。

  日本有三个收入差距缩小的时期:

  第一缩小期,经济高速增长期(1961年-1975年)。这个时期,由于公共投资带动基础设施建设以及招商引资等因素,地方实现了第一产业向第二产业的转型升级和兼业化。并且地方和城市产业差距缩小,收入差距随之缩小。

  第二缩小期,泡沫经济崩溃前后(1991年-2001年)。这一时期由于受到泡沫经济崩溃的巨大冲击,大城市财产收入降低。截止1995年前后的公共投资使地方第三产业得以发展,收入增加,结果与城市收入差距缩小。

  第三缩小期,低速增长期( 2005年-2008年)。这一时期受金融、保险业与以汽车、电机机械为主的出口型产业陷入低迷的影响,东京都等高收入地区的收入(主要为企业所得)下降。由于地方收入原地踏步,收入差距缩小。

  在第二期和第三期,收入差距缩小的原因,与其说是政策的成功,不如说是政策的失败导致的。

  战后到1975年,经济的高速增长和收入差距的缩小得以同时实现。这是由于大城市与地方产业结构的差异的存在,就业不断扩大,农户兼业化带来了收入的增长;而基础设施、生活服务水平的差异在缩小。而在1975年-1980年代后半期,收入差距转向不断扩大。由于金融、信息等服务产业和东京以及区域中心城市产生的差距,到上世纪90年代以后,尽管数据显示差距在缩小,其实差距却仍在扩大。这主要是由于经济全球化带来的生产设施向海外转移和老龄化、人口减少带来的城市空洞化、消费疲弱等产生的地区差距。将来这个差距有可能继续扩大。

  值得注意的是,战后日本并没有战后开发援助,海外的支出规模也十分有限,因此主要是自筹资金。当时大藏省要求各省若出台自己的政策需要自筹财源。为此,通过公团等财政投融资手段充实社会资本,比如建设道路就以汽油税为财源,建造机场以机场使用费为财源,住宅公团以住宅租金为财源。公团通过借款来建设基础设施,之后通过使用费来还款。这是因为战后日本在美国的管理之下,中央政府不允许借款,地方政府可以借款,因此成立了公团作为缓冲机构,实现融资,这被形容为政府版的BOT模式。

  还有一个取得了成功的政策是,通过内部补助来确保财政平衡,可以同时实现经济高速增长和缩小收入差距。具体而言,无论是高速公路、铁路还是机场,相同的服务应该用相同的定价,而不能是以建造成本和投入为准,否则会造成财政的巨大不平衡。这一政策被证明是十分正确的。

  地区政策评价与启示

  日本地区政策的成功一面在哪?在日本经济高速增长期(到1975年),能够同时实现经济高速增长和收入差距缩小在全世界范围内都是十分罕见的。而且,第一、二、三产业产业结构多元化与技术革新也在同时发生。另外,公共投资等政府政策与民间投资共鸣产生的规模效应也得到了很好的发挥,带来了农业的高效化、农户的兼业化和地方的产业选址建设及技术革新。

  还有值得一提的一点是社会资本的受益人负担制度。1950年代,作为社会资本建设财源的受益人负担费用,产生了公团、公社制度,以及特别会计制度。1970年代,导入使用费的物价联动制度。从政治的角度来说,提升费用会遇到很大阻力。1990年代,开始放松管制。进入2000年代,开始大规模民营化,尽管国有铁路和NTT在1980年代就开始民营化了。

  日本值得反省之处又在哪里,7政府过度的产业保护政策造成了产业结构改革的滞后,保护了低效率。比如:对农业的管制与补助金、对地方建筑业的优惠政策、对大规模店铺的管制。而且,对国有铁路、公团、公社、公营交通、机场、港湾、自来水、下水道、垃圾处理、医院国企等公营企业经营改革的滞后也十分值得反思。正是这些被保护产业的竞争力匮乏,导致了各种问题。而且由于政治、公会的不时地介入,改革未能取得很好的效果。

  对中国有何启示?首先,如何改善公营企业?可以考虑特许经营、民营化、PFI(民间融资)等方式,以及如何通过分段PFI进行高速公路建设和运营。

  第二是企业破产的问题。1965年时,一些公司已经陷入赤字,没有对体制进行改革而是涨价,从而将破产推迟了10年。所以,在泡沫破灭后,一些相关机制还能否维持,需要及早考虑。政府、地方政府的关系,以及对这些企业如何定位和经营也是一个问题。

  第三,关于受益人负担制度,应维持适宜的收费标准。日本在社会基础设施建设过程当中,相应成本的解决是通过向使用者收取相关费用。

  尽管与中、韩等国相比,日本的价格没有竞争力,但是这一政策是有效率的。以世界主要城市地铁运营为例,全世界地铁几乎都是赤字经营,只有东京和台北能够用运费来支撑运营费用。

  

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