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给环保组织松绑华大学公共管理学院NG0研究所所长


□ 王名清

中国迫切需要改革消极和被动的行政控制体制,构建一种政府主导、社会参与、资源激励、合作互补的环保公共服务运作机制

王名 陶传进

 

  2011年春节前夕,环保部网站刊发了《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》,明确提出积极培育与扶持环保社会组织健康、有序发展。

  对中国的环保事业和环保组织的发展而言,这将是一个重要转折。根据指导意见,地方各级环保部门今后均应制定有利于促进环保社会组织发展的规划;解放思想,为环保社会组织公益活动提供力所能及的支持;建立与环保社会组织之间定期的沟通、协调与合作机制,在制定政策、进行行政处罚和行政许可时,听取环保社会组织的意见与建议,自觉接受环保社会组织的咨询和监督;将环保社会组织人才培训列入人才培养教育发展规划;加强对环保社会组织的规范引导;鼓励环保社会组织积极开展国际交往等。

  前述指导意见是在环保部会同清华大学开展的“中国环保社会组织的发展及其政策研究”课题的基础上形成的。本刊特约请课题组主要成员王名和陶传进撰写文章。标题为编者所加。

  ——编者

  改革开放以来,中国出现了越来越广阔的社会和公共空间,环境保护在其中日益彰显其特有的优势,如公益性、去政治性、大众性等。那些从旧体制溢出的社会精英,那些既不是官员又不是企业家的普通公民,那些有志于公共事业及环境保护的社会大众,开始找到自己的行动空间,开始表达自己的意志、实践自己的理想。1994年成立的“自然之友”,1996年成立的“北京地球村”是环保非政府组织中的典型代表。

  环保非政府组织可以从两个概念上理解,一是部分地参与开展环境保护活动的非政府组织(简称NGO),二是专门致力于开展环境保护活动的非政府组织。根据我们几年前所做的调查分析,前者的规模估计达数万家,后者的规模大约3000家。此外,大学生环保社团的数量也应在数百家至一千家以上。

  环保非政府组织的功能可以理解为非政府组织的基本功能,即公共服务、社会治理和政策倡导功能在环境保护领域的表现。在当前,由于各种原因,环保非政府组织的作用并未有效发挥。

  有时候,环保非政府组织难免与相关的利益集团、地方政府或政府有关部门之间发生摩擦或冲突。这些在表面上和政治性非政府组织有相似的地方,但两者是截然不同的。前者谋求的是社会公益,后者谋求的则是一部分人的政治权力和政治空间。

  实际上,中国环保非政府组织普遍存在一个特殊的思想情结或行动基础:为国分忧。根据清华大学NGO研究所2004年的调查,中国的环保非政府组织中,赞同与较赞同“民间组织有义务为政府分担责任”说法的数量分别为63.0%和21.7%,数量之高引人注目,且明显高于民间组织的总体值。

  中国环保非政府组织与政府关系的这一特征与西方的格局不同,也与人们通常感觉中的环保非政府组织的形象不同,他们并不是习惯性地与政府呈现出紧张的关系。

  而且,在环境保护这一公共空间,政府的价值目标和非政府组织的价值目标具有高度的一致性,无论是环境教育、绿色生产方式和生活方式的倡导和普及,还是治理污染、保护生态等,都是政府推动的环境保护基本国策的重要内容,也是环保非政府组织积极倡导的民间行动。

  然而,中国现行社会组织管理体制形成于20世纪80年代末,其基本理念是尽可能限制非政府组织的政治空间及其合法性。因此,政府迫切需要转变观念,改革既有的、消极的、被动的行政控制体制,构建一种政府主导、社会参与、资源激励、合作互补的环保公共服务运作机制。

体制弊端:环保组织作用受制约

  在政府改革、社会转型和市场经济发育的过程中,环保非政府组织的公共服务、社会治理和政策倡导功能具有重要的意义。但在现实中存在许多问题制约其作用的发挥。

  其一,双重管理体制的弊端。中国现行的民间组织登记管理体制是严格实行入口限制的所谓双重管理,即由业务主管单位和登记管理机关分别行使职能,严格限制民间组织通过登记注册合法化。由于难于合法化,越来越多的环保非政府组织采取工商注册形式或者干脆不登记,据调研估计其数量已远远超过合法登记的组织。由于工商注册和不登记等非正规渠道带有一定的交易成本和制度风险,使得许多环保非政府组织将原本应当用于从事环境保护的种种公益性、专业性努力,转移到对于组织合法性的关心上。

  其二,多元力量的整合难题。环保非政府组织与企业、地方政府,在围绕环境保护和经济发展的关系上,往往代表不同的利益群体或者利益空间,各种社会政策和社会整体利益的执行,是这些力量达成均衡的结果。环保非政府组织的发育,特别是伴随整个社会环境生态危机的日益严峻,需要在各个不同的利益群体或利益空间的代言人之间构建相互较力、彼此互动、在矛盾及冲突中走向妥协和制衡的社会整合机制。否则,多元力量很可能导致多元争斗和混乱无序。

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