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推进流域综合管理 重建我国生命之河


□ 陈宜瑜


1998年夏,长江流域发生了特大洪涝灾害,造成了巨大的财产损失与人员伤亡,一时长江洪水成为举世瞩目的焦点。随后,人们对洪涝灾害进行了深刻反思,我国政府也在长江流域启动了退耕还林(草)、退田还湖和天然林保护等工程,开始了流域自然保护与生态恢复的伟大尝试。
流域一般包括上游、中游、下游、河口等地理单元,涵盖淡水生态系统、陆地生态系统、海洋和海岸带生态系统,水是流域不同地理单元与生态系统之间联系的最重要纽带。大河流域往往是文明的发源地,人类文明史在一定程度上也是人与河流相互作用的历史。“我住长江头,君住长江尾,日日思君不见君,共饮一江水”。宋代李之仪脍炙人口的《卜算子》,生动描述了流域上下游之间的自然与人文联系。
流域是自然与人文相互融合的整体。流域内健康的湿地、森林与河口等生态系统不仅为人们提供了淡水、水能、原木、矿产、中药等资源,还提供调蓄洪水、净化水质、保护生物多样性等生态服务功能。在流域尺度上,通过跨部门与跨地区的协调管理,合理开发、利用和保护流域资源,最大限度地利用河流的服务功能,实现流域的经济社会和环境福利的最大化,这就是流域综合管理的核心。
长期以来,人们注重开发利用河流的经济功能,忽视河流的生态功能。为了增加粮食产量,而大规模地围湖造田和坡地开垦;为了满足供水、防洪、发电与航运等需要,而兴建了大量闸坝工程,这样极大地改变河流的自然状态。为此,人们付出了沉重的代价。因此,流域综合管理更注重河流经济功能与生态服务功能的协调,强调通过调整资源利用的经济功能来适应河流的自然生态过程,而不是反其道而行之。
长期以来,人们对河流的管理通常表现为单一部门对单一要素的管理,行政干预常常是解决水冲突的主要手段。但这种流域管理方式已经越来越不适应社会经济发展的需要。因此,流域综合管理除了行政手段外,注重通过流域规划、公众参与、信息共享等方式,促进利益相关方的交流与沟通,并把它作为解决流域内上下游、左右岸、不同部门与地区间冲突的综合手段。
由此可见,流域综合管理不是原有水资源、水环境、渔业资源等单一要素管理的简单叠加,而是试图打破部门管理和行政管理的界限;它既非仅仅依靠工程措施,也非简单地恢复河流的自然状态。
在不同时期,流域管理的内容和重点是不同的。在农业社会,河流或流域管理主要集中在洪水控制、河道整治、航运和灌溉等。进入工业社会,流域水资源等的综合开发成为流域管理的重要内容(如渔业、发电等),之后污染控制变成流域管理的优先领域。20世纪末到本世纪初,河流健康、生物多样性保护、湿地保护等领域越来越受到重视,流域管理的内容和方法更加丰富和完善。
河流是有生命的,随着河流健康受到越来越多的重视,人们在反思以工程为主的治水思路的基础上,提出了“为河流让出空间”、“为洪水让出空间”、“建立河流绿色走廊”等理念,这些理念正被越来越多的国家和流域所接受,并进一步由理念转变为实际行动。欧洲莱茵河流域、澳大利亚墨累—达令河流域、加拿大弗雷泽河流域等均在流域综合管理和重建生命之河方面,提供了可供借鉴的经验和做法。
世界各地不同的流域具有不同的流域管理模式,呈现出多样化的特点,这也反映了流域自然人文特点、历史变化和国家政治体制的独特性和多样性。流域管理机构是流域综合管理的执行、监督与技术支撑的主体,是利益相关方参与公共决策的平台。虽然流域管理机构的权限范围会随着流域问题的演变而有所调整,其权威性也会受到来自地方与部门的挑战,但符合国情与流域特点的流域机构依然是流域综合管理的体制保障。
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