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农民工参与城镇社会保障问题:需要、制度及社会基础


□ 关信平

  [关键词]社会保障;农民工;制度及社会基础
  [摘 要]本文从对农民工社会保障需要分析入手,探讨将农民工纳入社会保障体系的制度框架、基本原则和经济与社会条件,认为,目前解决农民工社会保障问题的关键是要根据农民工对社会保障实际需要的状况和他们自身的条件来确立合理并可行的制度原则和具体的制度安排。并且应该通过加强农民工在城市中的社会融入而使他们能够长期稳定地纳入城市社会保障制度。
  [中图分类号]C913.7
  [文献标识码]A
  [文章编号]0257-2826(2008)01-0012-06
  
  社会保障是国家和社会以一种制度化的方式为各类社会成员提供基本生活保障,满足人们基本生活需要的制度。近年来,随着农民工不断增多,农民工问题的不断突出,农民工的社会保障问题逐渐被提到议事日程上来。目前研究农民工的社会保障问题,应该从这一社会政策行动的目标和对象特点分析入手,其中包括农民工本身的劳动力及就业特点,他们对社会保障需求状况,以及我国现有的社会政策体系对农民工的接纳条件等方面的问题。从长期发展的角度看,还应该重视构建有利于农民工在城市中社会融入的经济、社会和文化条件。
  
  一、农民工参与城市社会保障制度的需要分析
  
  从总体上看,农民工在城市中获得社会保障覆盖的水平相当低。在社会救助和社会福利方面,目前在基本体制上仍然没有接纳农民工。从社会保险项目方面看,迄今为止,农民工参与城市社会保险的比例也相当低。根据笔者2006年主持的在五大城市的调查,2 509名被调查的农民工中参与养老保险的有7.9%,参与医疗保险的有10.5%,参与工伤保险的有8.2%,参与失业保险的有3.5%,参与生育保险的有2.6%(注:在笔者的主持下,南开大学社会工作与社会政策系课题组于2006年8—10月在天津、上海、广州、昆明、沈阳五大城市进行了对农民工的问卷抽样调查(以下简称“五大城市调查”)。共调查了2 509位从事各种职业的农民工。)。近年来其他一些调查也发现类似的情况。[1]从总体上看,各项社会保险的参保率都很低。导致农民工社会保险参与率比较低的原因比较复杂,其中既有农民工个人的原因、企业的原因,也有城镇社会保险体制的原因。
  从农民工方面看,我国进城农民工是一个比较特殊的群体。他们相对比较年轻,就业能力比较强,但由于文化技术水平相对较低,因此大多处于比较低层的就业位置,并且收入比较低。同时由于他们大多还没有获得稳定的城市居民身份,因此在城市里的就业、居住不太稳定。农民工由于相对比较年轻,因此对养老、医疗等社会保障的客观需要相对说来不是很强。农民工除了对当前社会保障的需求不足以外,他们中的许多人对未来风险的意识也不足。迄今为止许多农民工进城务工经商的目的还比较单纯,大多是为了挣钱,很多人还没有在城市里永久居住的长期打算,因此对社会保险的主观需要不足。在五大城市2 509名农民工的调查中,有近2/3左右的人表示他们将来肯定或有可能再回到农村定居(注:五大城市调查。)。这使得他们当中不少人对在城市里参加社会保障项目的动机不足。再加上他们当中许多人进城前在农村中也没有社会保障,因此对在城市里获得社会保障待遇的主观需要不高。
  另一方面,相对于农民工偏低的收入水平来说,社会保险的参与成本太高,明显地影响着农民工参与的积极性。此外,目前城市社会保险项目在保险转移方面也不适应农民工的情况。由于我国城乡之间社会保险发展的严重不平衡,使城乡之间缺乏社会保险的制度接口。同时,在社会保险项目转接上还存在一些利益和技术的难题。由于上述原因,使得农民工对参加城镇职工社会保险缺乏积极性,并因此很难简单地将这一群体纳入到原来只是为城市人设计的社会保险体系中。
  当前农民工表现出来的对参与城市社会保险的动机不够,并不是绝对意义上的不需要,而是相对于其收入水平和支付能力来看的“有效需求”不足,以及由于对成本—收益较低评估而导致的主观参与障碍。因此,解决农民工社会保障问题的关键,是要根据他们目前在城市中就业和生活的实际状况,并结合他们未来发展的情况,以增大其对社会保障的“有效需求”为重点,推动农民工积极参与城市社会保障体系。
  
  二、农民工社会保障的制度原则
  
  将农民工纳入城市社会保障体系应该分两个层次考虑:一方面是要探讨如何将农民工(尤其是已经在城市中稳定就业和定居的农民工)纳入城市社会救助与社会福利体系;另一方面是如何将在城市中就业的农民工纳入城市社会保险体系。
  具体地讲,为农民工提供社会保障首先要遵循以下一些基本原则:第一,平等与公平的原则。所谓平等原则,是指应该在本地居民和外来劳动者基本权利平等基础上构建统一的社会政策体系,逐步消除城市社会保障体系中对农民工的不合理的制度和文化排斥。基本权利平等是建构新型城乡一体化社会政策体系的基石,只有始终坚持平等原则才能最终解决农民工问题。所谓公平原则,是指社会保障应该建立在权利和义务对等基础上。例如,获得城市社会保障待遇的权利应该与相应的贡献(如足够时间里的就业和投保)相关联。同时,希望在城市中永久定居并具备相应条件,并且因此而获得完全性的社会保障和其他各种福利待遇的人应该放弃在农村的土地保障和其他公共福利待遇,而不应该在城乡两地重复受益。
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