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中国财政分权的现实问题研究


□ 黄君洁

  摘要:就财政分权的实践而言.建国以来我国的财政体制改革大体上经历了三个主要阶段。如何在中央和各级地方政府之间合理分权,始终是我国财政体制改革的要点和难点。检验我国财政体制改革的结果。应该具体分析我国财政分权的现状,特别是利用描述性统计较为全面和详尽地分析我国自1994年至今的分税制改革之后财政分权的基本状况。改革之后,两者比重明显改变;税权过于集中于中央政府;地方财政支出增幅较大,其自给程度远低于中央;资源从预算内资金流向预算外资金;各省之间的财政差异扩大;财政分权改革仍然处于“非常初级的阶段”。
  关键词:财政分权;分税制;税权
  中图分类号:F810.2 文献标识码:A 文章编号:0438-0460(2007)06-0097-08
  
  一、引言
  
  在过去的十年里,发展中国家出现了将收入和支出的权力转移给下级政府的趋势,这一趋势受到了广泛的关注。理论界也就不乏许多有关财政分权理论研究文献。财政分权理论研究所覆盖的范围较广,试图解决的问题几乎涉及了除货币政策以外的所有政府政策问题。然而,财政分权的相关理论无法给出一个关于要不要分权以及如何分权的指导原则,直接经验和间接经验分析的结论也各不相同。甚至相互矛盾。这样,不仅财政分权理论的国别比较研究缺乏可比性,而且即使是研究同一国度的财政分权问题,不同的研究者也可能得出迥然相异的研究结论。之所以出现这种情况,除了缺乏一致的理论支持外,不同国家在具体国情和政治制度上的差异性也可能导致不同学者研究的立足点有所不同,使之对财政分权的认识、数据的提取,以及选取衡量财政分权程度的指标各不相同,这也许是他们得出不尽相同的研究结论的重要原因之一。
  自建国以来,我国的财税体制改革大体上可分为三个阶段:第一个阶段(1950-1978年),实行高度集中的、统收统支的中央集权模式。第二个阶段(1978-1994年),中央逐步放权。从1980年实行的“划分收支,分级包干”到1985年实行的“划分税种,核定收支,分级包干”体制,中国财税体制开始进入分权的轨道。第三个阶段(1994年至今),以分税制改革为标志。中国的财政分权实践是在从计划经济向市场经济转轨的背景下开始的,改革开放伊始,党中央便要求以扩大地方和企业的财权为起点,并以财政体制改革为突破口,先行一步。在改革的过程中,以“财政包干”和“分税制”为两次最为重要的突进。随着我国财政分权实践的不断推进,财政分权理论研究也得到国内许多学者的重视,但已有的规范研究和经验检验的结论也不尽相同。就中国的财政分权而言,是具有其特殊性的,因此,研究中国的财政分权问题就不能照搬国外已有的研究结论,而应该立足于中国的具体国情,较为详尽地分析中国财政分权的现状。本文着重利用描述性统计较为全面和详尽地分析我国自1994年至今的分税制改革之后财政分权的基本状况,对我国的财政分权改革作一些定性的评估和说明,全面和客观地评价我国财政分权改革的效果。
  
  二、1978-1994年的财政体制改革
  
  1979年到1983年,中国开始了财政改革试验。1980年实行“划分收支,分级包干”的财政体制改革,即对收入进行分类分成,支出主要按照企业和事业单位的隶属关系进行划分。地方财政在划分收支的范围内多收多支,少收少支,自求平衡。而后在1985年实行的“划分税种,核定收支,分级包干”体制,允许地方政府在一定时期内上缴中央政府一定数额的收入后,可以保留一部分收入,上缴的数额则是由中央政府和地方政府预先确定的。与财权高度集中的财政体制相比较。财政包干制赋予地方政府一定的财政资源所有权,扩大了地方财政的自主权,刺激了地方政府推行市场改革,促进经济发展以增加税源的动力。Jin等人称这个结果为“市场保护型”财政联邦制。
  中国财政分权的现实问题研究图片1
  但是,在经济条件剧烈变革的情况下,这个财政分配体系也日益暴露出其不足之处。财政包干制下地方政府实际上控制着实际税率和税基,为了避免前期取得较高收入,下一期可能被要求上缴更多的危险,地方政府往往通过税收减免等手段“藏富于地方”,况且地方政府一般更倾向于地方保护主义。因此,如图1中1978-1994年间的数据所示,财政包干使得两个比重下降,财政收入占国内生产总值的比重以及中央财政收入在总财政收入中的比重都下降了,前者从1985年的22.4%下降到1993年的12.6%,同一时期,后者也从38.4%下降到22.0%。这导致了中央政府财力的拮据和宏观调控能力的弱化。同时,因为与预算资金不同的是,预算外资金与地方政府的动因是相容的,地方政府可以用它来逃避中央政府对收入的分享。所以,在缺乏税收法律和税收管理体制不健全的情况下,财政包干制使得预算外资金得到了显著的增长。最高水平是在1992年,地方预算外资金收入达到2147.19亿元。虽然预算外资金也可以视为政府收入的一部分,用以提供公共产品,但预算外收入不受正规财政管理的约束,其膨胀必然会侵蚀预算内收入,诱发地方官员的腐败行为等,造成财政混乱的现象。可见,由于中央政府没有自己的税收课征机构,只能依赖地方政府上缴利税,而地方政府总是想方设法来规避上缴义务。它们把税收收入从预算内转到预算外,这样就可以不与中央分成了,还通过优惠税收和免税的方式“藏富于企业”。为了解决财政包干制带来的问题,中央政府在90年代初期寻求新的财政分配体系,并于1994年开始实行分税制。
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