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国资委不能摆脱舆论旋涡


□ 周慧琴


对国资委来说,2004年是不平凡的一年。沸沸扬扬的“郎顾之争”和“中航油事件”,使得国资委一直处在舆论的“风口浪尖”,国资委之所以不能摆脱舆论旋涡,就本质而言,就是因为国资委本身存在四大难以克服的矛盾。如果说对于“郎顾之争”,国资委可以不顾不问的话,那么,“中航油事件”及最新发生的“中储棉巨亏”则直接在拷问国资委,其固有的四大硬伤也就昭然无遗。

国资委追求效率的目的与国有企业社会功能之间的矛盾

从国资委“三定”方案看,国务院特设国资委的出发点和国资委主要行使的职责都强调了国有资产的保值、增值,似乎特设国资委的目的是为了提高效率,至少是为了提高中央政府对国有资产的监管效率。
但从世界各国国有企业存在的情况看,国有企业分布的行业主要为自然垄断性行业、公益性行业和重要的竞争性行业,目的是克服主要由“外部性”所引起的“市场失败”。虽然我国还有很多国企还处于竞争性的行业之中,但其中仍有不少企业必须担当“外部性”清道夫的职能。
从中国的实践看,目前占有社会总资产70%的国有企业对中国GDP增长的贡献率只有30%。种种迹象表明,在当前的国情下,国有企业的存在首先是实现各级政府政策的工具,其次才应按照商业原则经营,无法以经济效益最大化为唯一目标。 如果设立国资委需要承担国有经济战略调整、国有企业改革和履行出资人职责等多重目的,那么,国资委必将处于一系列政策矛盾之中,从而降低国资委真正功能的发挥。

国有股权与其他股权目标之间的矛盾

在股份制改革不断推动的情况下,由于国有股并不以经济收益最大化为唯一目标,就容易与追求经济收益最大化为目标的一般股东的利益发生矛盾。
对于国有股权为多数的上市企业而言,国资委当然可以董事会多数票的形式通过公司决议,以实现政府希望实现的目标。但对于国有股权为少数的上市企业而言,如果采取董事会多数票通过的形式,国有股非经济收益最大化建议就可能难以通过董事会通过。
为此,有的学者提出了模仿韩国做法,修改现行《公司法》,增设“有否决权的少数股权”条款建议。但问题的关键在于,韩国的国有股主要分布在“对国民经济有重要意义的产业”,国家控股、参股的“公共性质公司”毕竟是少数。我国的情况不是如此。
正如前面的分析,国有企业或国有股权的目标并不是为了实现真正的“财富最大化”,故国有股权与非国有股权存在严重的目标不一致。在董事会重大问题的表决上,要么国有股以“势”压人,社会股东只能用“脚”投票;要么国有股东与非国有股东意见不一致,企业内部长期处于“摩擦”状态中。
目前,在资本市场上,社会公众为什么还愿意购买上市国有企业的股票?根据笔者的观察与分析,主要原因不在于国有企业的管理效率高,而在于一些国有企业拥有行政垄断权,如中国电信、电力、航空等企业。
如果国有企业的存在,在本质上不与非国有股东“财富最大化”目标一致,而国资委又以资产增值、保值为目标考核国有企业,最后必将导致这样的结果:一方面,势必会导致国资委成为“老板加婆婆”的格局;另一方面,必将更加导致国有企业“内部人控制”问题的发生,导致主管企业的各级国资委与上市公司、券商等合谋“圈钱”的案件和侵害国家利益案件的频繁发生。
“九龙治水”出现了主管部门与国有企业经营者“合谋”损害真正出资人,国家利益案件的发生,在“一龙治水”时代,谁又能保证权力高度集中的国资委不东窗事发呢?

国资委与直管企业权责之间的矛盾

目前,各级政府与国有企业的关系是否已经理顺,回答是否定的,两者角色还存在错位的情况。具体表现为:国有企业还不是真正的市场竞争主体,很多企业经营者任命还依赖于政府,包括一些上市公司;企业破产、兼并,政府还要干预;有些地方企业还需要政府保护,地方保护主义不能根除就在于企业是地方政府利益的直接体现等。这些问题的存在,说到底还是在于国有企业不适宜在一般竞争性领域发展所致。
新成立的国资委,也仅仅是由“九龙治水”变为“一龙治水”,从根本上说,还是不能改变国有企业内在问题。一方面,国资委与其他部门对国有企业管理权限没有明确界定,国有经济战略调整、国有企业内部体制改革、技术改造、一些企业的人事安排等还要得到其他国务院部委的认可;另一方面,180余家国有企业分属数十个部门,经营性资产就有数万亿元,国资委要成功监管这庞大的国有经营性资产,由于受体制和人才不足限制,监管效率和监管水平令人怀疑。
目前,国资委直管的180余家企业大致可以分为翻牌公司、在京部办企业、京外部属企业等几类。
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