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企业投保环境污染责任险消极化成因与对策


  “十一五”规划提出,根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力将国土空间划分为四类主体功能区。要充分发挥主体功能区建设战略意图,统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,制定配套的环境政策是政府管理环境问题的行动准则和保障。本文以安徽省为案例,提出了构建适用安徽省主体功能区实施的环境政策体系基本思路及框架设计方案。

  ●文 程克群 潘骞 王晓辉

  基本思路

  资源环境承载能力是进行主体功能区规划所考虑的主要因素,其中环境承载力,即自然生态环境不受危害并维系良好的生态系统服务功能前提下,特定区域的环境容量所能承载的经济规模和人口规模。主要包括:水、大气环境容量,水土流失、生物多样性保护等的生态敏感性,洪水调蓄、水源涵养等生态服务功能的重要性等。按照这个基本思路,并根据“十一五”规划纲要和安徽省《实施意见》的要求,不同区域环境政策的基本取向可以确定为四类。

  优化开发区该区以环境质量的控制和保持适宜人居的生态服务功能为重点。其中对于已经没有环境容量或环境容量有限的地区,明确地方政府对当地环境质量负责。采取、实施更为严格的环境质量标准和污染排放标准,提高排污收费标准和项目,以及其他政策手段,保证环境质量的改善;对于生态系统已经遭到较为严重破坏的区域实施生态建设工程,恢复生态服务功能。该区发展基础较好但潜力受限,需要环境政策以促进产业结构优化升级和经济发展模式转变,提升其区域竞争力和参与度,并增强在省内经济社会发展中的带动作用;需要环境政策以限制其低效率、低质量经济行为,以及生态环境破坏行为的再次发生。

  重点开发区在该区以保持和改善环境质量,维护生态服务功能为重点。对于环境容量和生态承载力都具有一定余地的区域,要合理利用环境资源,实现人与自然和谐发展;对于环境污染问题较为突出以及生态已经遭受一定破坏的区域,要在加快发展中将加强环境污染的防治和生态恢复作为重要的开发内容。该区是发展基础、态势与发展潜力均相对较好的区域,也是安徽省未来一段时期经济发展的主体。因此,现阶段更多的是通过环境政策的引导,使其充分发挥优势,扩大发展空间。但必须杜绝简单重复部分优化开发区过去“先污染、后治理”, “重数量、轻质量”,“重经济、轻社会、轻生态”的不可持续的经济发展道路。

  限制开发区该区要坚持生态环境优先,以维护生态服务功能和保证环境质量为前提,适度发展。生态承载力的保持和提高是该类区域的重点目标。该区是现有发展基础较弱,未来发展受到一定限制的区域。为了顾全宏观利益,必然会失去一些发展的空间,需要从其他方面得到援助或补偿,以维持其发展。

  禁止开发区该区不允许违反法律、法规规定的开发活动,依法实施严格的保护。禁止开发区域的专项功能,特别是生态功能突出。与限制开发区相比,为了维护与提升其生态功能,经济等方面功能的开发空间被限制得更加严格。为此,得到的援助与补偿力度也应相对更大。

  框架设计

  环境政策是政府管理环境问题的行动准则和方案,它决定并反映着政府管理环境的方式与效果。实施一系列有利于不断改善生态环境,持续提高区域环境承载能力的环境政策,也就成为了构建主体功能区配套环境政策的重要组成部分。

  环境污染控制政策

  污染物总量控制按目前的法律规定和安徽省环境污染的空间分布情况,应在优化和重点开发区较为广泛地实施污染总量控制政策,这样更具有现实的可操作性。对优化开发区,主要分布在淮河干流沿线,由于水资源缺乏和废水排放量大,造成淮河流域“有水皆污”,基本已无环境容量,实行容量总量控制已无实际意义,可进一步提高排放标准,并在现行排放量的基础上按时间按比例削减,同时,可以率先试行和实施排污权交易政策,以市场化的方式促进排污量的削减和治污设施的上马。对重点开发区,主要分布在巢湖和长江沿线,巢湖水体富营养化严重,对流域内经济发展存在一定的制约,但由于主要污染物的不同也应与淮河流域有所区别,可考虑容量总量与目标总量的相结合,通过提高区域、流域的排放标准,达到控制总量、改善环境的目的。长江沿线水资源量极为丰富,环境容量充足,可结合已有工作基础开展环境容量核算工作,以环境容量定发展潜力,合理规划,科学布局,走出一条容量总量控制的新路子。

  排污权交易排污交易与政府征收排污费不同的是,征收排污费的制度安排是一种非市场化的配额交易,交易的一方是企业,另一方则是具有强制力的政府。排污权交易制度可使企业真正成为排污和治污的主体,并对自己的污染排放行为做出选择。与此同时,企业取得了排污权交易的利益,就有了积极参与污染治理和排污权交易的巨大激励。治理污染从一种政府的强制行为变成企业自主的市场行为,其交易也从一种政府与企业间交易变成一种真正的市场交易。目前,具备法律规定实施总量控制政策,而且具有对于环境容量研究基础,经济发展到一定水平,可以较全面和准确地对于污染源进行监控的地区,最好的选择就是优化开发区和重点开发区。

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