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欧美国家的工作福利政策及其启示


□ 李 丹 徐 辉

  摘要:西方福利国家对贫困根源的解释,经历了从收入不足到能力不足,再到权力不足,最后到动力不足的过程;而福利国家危机中暴露出来的因动力不足而导致的福利依赖问题,成为工作福利政策形成的最主要原因。倡导“工作第一”的工作福利政策,对重塑欧美国家的工作伦理观和实现自我保障发挥了重要作用。但其在实践中,部分显失公平的政策设计、高昂的政策隐性成本,以及对缓解贫困的作用有限等问题亦不容忽视。对正处于改革中的我国福利制度建设来说,无论是工作福利政策的理念,还是工作福利的局限性,都具有借鉴和启发意义。
  关键词:社会福利;工作福利;工作伦理
  中图分类号:D57 文献标识码:A 文章编号:0438-0460(2008)04-0099-07
  
  一、贫困的根源:从物质不足到动力不足
  
  人们最早认识到的贫困是收入贫困(income poverty),认为贫困是一种生活状态,在该状态下,个人或家庭依靠劳动所得和其他合法收入不能维持其基本的生存需要。由于收入贫困概念的局限性,人们对贫困的关注开始从单纯的收入转向个人的禀赋(endowments),对贫困的分析也从收入贫困转向能力贫困。能力贫困(capabilities poverty)是由阿玛蒂亚·森(Amartya sen)提出的,森认为贫困虽然表现为收入低下,但其根本原因是获得收入的能力受到剥夺(capability deprivation)和机会的丧失,强调“真正的机会平等必须通过能力的平等”才能实现,主张改变传统的以个人收入或资源的占有量为参照来衡量贫富,而应该引入关于能力的参数来测度人们的生活质量。但森的“能力贫困”理论只强调主观的能力,却忽略了客观的机会。而在现实中,许多穷人其实并不缺乏必要的能力,只是社会没有赋予他们发挥这些能力的公平机会和公正权利。基于此,穷人社会权利的不足开始受到重视。社会权利贫困(poverty of soeiaI right)理论源于马歇尔(T.H.Marshall)公民权利理论的发展。马歇尔认为公民权的一个要素是“取得最基本的经济福利与保障……以及过上相对于普遍社会标准而言的体面生活”,同时“个人对福利的要求是神圣的和不容置疑的,是天赋权力特征的一部分……”主张将资源的再分配同公民享有福利的社会权利加以结合,使福利政策成为一种保证和扩大公民基本权利的途径。马歇尔的公民权利理论强调福利国家的发展不仅应对公民需要的结构和文化层面决定因素给予关注,同时也应致力于将公民的社会参与同社会发展加以整合,使资本主义制度朝以经济的混合化、福利的多元化、公民权利和义务并重的模式发展,以实现稳定的社会团结。但随着福利国家建设中的福利膨胀,尤其是“福利病”的全面爆发,贫困治理的问题日益暴露。在相当可观的免费福利面前,穷人失去了寻找工作的动力和意愿。动力缺失而导致的贫困,使得许多身强力壮且并不缺乏能力和机会的劳动人口,拒绝工作,患上“福利依赖症”。动力缺失被认为是比贫困问题本身更严重的问题,因为贫困只是一个不好的经济现象,不难解决;而依赖则是一个不良的文化行为,发展下去甚至会导致“西方传统的终结”。
  在对贫困根源的“动力缺失”解读中,工作福利思想开始形成,认为社会“应建立一种使福利可以维护,但享受者具有相应责任与风险的积极福利(active welfare)政策”,主张变福利政策为投资政策,通过在经济、教育、培训等领域的政府投资和个人投资,提高福利受益人(weffare recipients)进入市场的能力,并帮助他们适应就业,以防止一些人滥用福利。工作福利作为正式的社会政策术语被提出是在20世纪60年代末期的美国,并在80年代以后欧美国家的福利改革中被逐步推向前台。在美国,继里根政府的“向福利宣战”(war on weffare)中达成“工作福利共识”(workfareconsensus),并在1988年“家庭支持法案”(Family Support A ct,FSA)的实施得以充分体现。继任的布什和克林顿政府大都继承了里根时代工作福利的思想,致力于清理“福利垃圾”(welfare mess),强调工作第一(work first)。克林顿在其施政纲领“新誓约”(New Covnant)中着力强调,“不能让一个能够工作的人永远依赖福利”,“如果你们能够工作就必须工作”,因为“你们不可能永远依靠救济过日子”。而1996年,克林顿签署的“个人责任和工作机会法案”(Personal Responsibility and WorkOpportunity Reconciliation Act,PRWORA),更是一项典型的工作福利法案,其核心内容是以“贫困家庭临时救助”(Temporary Assistance for Needed Family,TANF)取代实行了60多年的“失依儿童家庭救助”(Aids Ln Families with Depended Children,AFDC)。
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