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业务讲堂 环境监测制度构建的重点与难点


  环境监测是环境管理、环保执法和裁判环境纠纷的基础,详实的监测数据则是实施环保制度,进行环境行政决策的根本依据。因此,规范和完善环境监测工作,是保障公民环境知情权,推动公众参与环保的重要手段、

  文/舒昱

  环境监测制度的总体问囊

  日前,我国环境监测工作的实践中存在着法律依据不充分、制度体系不健全、监测规范不统一、能力建设不完善等问题。环境监测制度已被列为《环境保护法》修订中需要完善的8项环保基本制度之一。

  我国法律和行政法规中缺乏专门针对环境监测的规范性文件。1983年由当时的城乡建设环境保护部颁发的《全国环境监测管理条例》,也因其主要立法依据——《巾华人民共和国环境保护法(试行)》的失效,以及我国经济的快速发展而变得不合时宜。目前,各部f J规范监测工作只能主要依靠制定部门规章,但部门规章固有的局限性使其无法满足国家环境监测事业发展的总体需要。

  日前已建成的环境监测网络由于行政管理条块分割等方面的原因,出现了点位(断面)设置不合理、网络运行不顺畅、信息发布不规范、监测数据难共享等问题。在机构建设方面,根据环保部门统计,截至2008年底,我国没有环境监测机构的县级行政区还有743个,超过全国县级行政区数量的1/4。另有调查显示,对照《全国环境监理机构标准化建设标准》,我国现有的全部环保监测和监察机构,达到一级标准的仅I 7.3%,二级标准的27.2%,三级标准的14.8%。“远看像烧饭,近看像烧炭,走近一看,原来是环境监测站”。这句顺口溜形象地描述了我国环境监测机构简陋的工作条件。我们迫切需要健全和完善现有的环境监测制度,理顺环境监测管理体制,规范监测行为,促进环境监测事业健康发展。

  辨析环境监测的概念

  环境监测的概念是环境监测制度规范的逻辑起点。它决定了拟议规范的基本走向和制度建设的基本范畴。

  环境监测的内涵,是指按照有关技术规范规定的程序和方法,运用物理化学、生物、遥感等技术,查找污染物的产乍原因及排放状况,分析环境影响因子对生活环境、生态环境和人体健康的影响,评价环境质量状况。其直接目的是评价环境质量状况。

  环境监测概念的外延可以十分广泛。广义的环境监测可包括水环境监测、大气环境监测、七壤环境监测、海洋环境监测、生态环境监测、地质环境监测等,以及与之相关的污染物排放监测、声环境监测、辐射环境监测等。环保部门通常将涉及自然及人文环境全方位的、多部门参与的各种监测活动统称为“大监测”.将主要由环保部门组织实施的环境监测活动称为“小监测”。

  当然,这种分类方法并不能直接用于形成制度规范。因此,在规范性文件当中,依照国务院对环保部门职能职责的规定,环保部门通常将“小监测”工作具体分类为环境质量监测、污染源监测和突发环境事件应急监测。

  但是,这种分类方法还是不可避免地造成了环保部门与其他部门监测活动交叉,引发了一些异议。比如,森林生态系统监测是否属于环境质量监测?如果是,那么环保部门和林业部门的监测工作就可能发生重叠;如果不是,那么森林生态系统监测就可能被人为地从生态环境质量监测中割裂出来。渔业水体质量算不算环境质量监测的对象?如果算,那么环保部门、农业部门、水利部门、卫生部门的监测工作都可能发生重叠;如果不算,则违反了水环境质量监测的整体性要求。再比如,什么是突发环境事件应急监测?发生突发环境事件时,除环保部门外,其他部门的监测力量有没有责任对相关环境因子实施监测?如果有,应当如何对具体监测活动进行管理?监测数据应向哪个部门报送?出现多组不同数据时,应以哪组为准?

  一些人提出,可将环境监测分为日常监测、应急监测和排污单位自行监测。但这并不能化解上述矛盾,因为这一思路还有太多问题需要解决。比如如何解释日常监测?开展日常监测的主体是谁、监测对象是什么?日常监测与排污单位自行监测的区别是什么?排污单位定期开展的自行监测行为难道不能理解为一种日常监测吗?

  总体来看,将环境监测分为环境质量监测、污染源监测和突发环境事件应急监测是有其科学性和客观依据的。这种分类方法有利于按照活动实施主体和对象的不同,对环境监测活动进行分类管理,也有利于环境监测信息的分类统计。同时,这种分类方法也与环境标准体系中两类最具代表性的环境标准——环境质量标准和污染物排放(控制)标准的分类方法相一致,对系统有效地开展环境监测工作更为有利。

  上述许多问题的产生,看似是由于目前环境监测分类方法造成的环境监测概念不周严,其实根源在于环境要素的内在关联性与行政管理体制条块分割之间的矛盾。

  理顺行政管理体制

  1989年《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)第七条规定:环保部门对环境保护工作实施统一监督管理,国家海洋、海事、渔政、军队环保部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门依照有关法律规定,对环境污染防治实施监督管理,各级土地、矿产、林业、农业、水行政主管部门依照有关法律规定,对资源的保护实施监督管理。《环境保护法》第十一条第一款规定:国务院环境保护行政主管部门建立监测制度,制定监测规范,会同有关部门组织监测网络,加强对环境监测的管理。《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水法》、 《水污染防治法》、 《森林法>、 《野生动物保护法》等也均从不同角度对于环境和资源的监测工作作出了规定。据此,多年来除环保部门外,海洋、海事、渔业、水利、林业和农业主管部门均依照本部门职责,建立了部门所属的环境或资源监测机构和网络。

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