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以制度和法治保护少数民族权利


□ 陈建樾

  对少数人权利的保护,包括两个基本的面向:其一是主权国家依照宪法和相关法律对国内那些因人口、宗教或民族身份处于少数地位的群体从经济、政治、文化诸方面在平等、非歧视的原则基础上给予保障和保护;其二是主权国家依照国际法,通过加入相关的国际公约和条约在促进和实现少数人权利方面进行国际合作,并保证对侵犯少数人权利的行为加以防止和惩治。中国关于少数人权利的保护更多地强调制度和法治的途径,通过依法赋予少数民族特殊的优惠政策的方式凸显和确保少数民族的权利。
  关键词:少数人权利 国际公约 中国 法治 制度
  作者陈建樾,中国社会科学院民族学与人类学研究所民族理论研究室副研究员。地址;北京市中关村南大街27号,邮编100081。
  
  对少数人权利的保护,包括两个基本的面向:其一是主权国家依照宪法和相关法律对国内那些因人口、宗教或民族身份处于少数地位的群体从经济、政治、文化诸方面在平等且非歧视的原则基础上给予保障和保护;其二是主权国家依照国际法;通过加入相关的国际公约和条约对促进和实现少数人权利进行国际合作,并保证对侵犯少数人权利的行为加以防止和惩治。
  1998年10月5日,中国常驻联合国代表秦华孙在联合国总部代表中国政府签署了《公民权利和政治权利国际公约》。中国政府的这一行动表明,中国政府有决心、有信心、有能力在遵守国际公约的基础上,通过一系列的国内法稳定、持续而有效地保护中国境内的少数人权利。
  
  一、少数人和少数人的特殊权利
  
  根据联合国资料的统计,在1987年,国际上的180多个主权国家中有3000—5000个在人种、种族、宗教、语言或文化方面不同于其所在国家的多数人的少数人群体。在2000年,联合国185个成员国中有超过7500个种族团体和“少数化”社区,6700种语言和无数的宗教与信仰;有22亿人由于他们的思想、良心、宗教/信仰自由或由他们的种族身份成了歧视或受限制的受害者。由于少数人群体在主权国家的政治法律架构下处于“少数”的这种处境,使得任何多民族国家都必须面对这样一个问题,即以“多数至上”为原则的权力架构,如何在平等、不歧视的原则下对所在国的少数人群体进行权益保护。
  在一个共同体内部,这是一个足以挑战民主制度合法性的所谓“民主困境”问题。贡斯当认为:“如果你确信人民主权不受限制,你等于是随意创造并向人类抛出了一个本身过度庞大的权利,不管它落到什么人手里,它必定构成一项罪恶。把它委托给一个人,委托给几个人,委托给所有人,你仍将发现它们同样都是罪恶”;“无论如何,多数人的同意并不足以使社会的行为合法化”。在德沃金看来,“如果多数人有一种共同利益联合起来,少数人的权利就没有保障”,因此他建议“民主应具有一种基于不同定义所确定的目标,即集体决定是由政治机构所做出的,而这些政治机构的结构、组成和实践是将社会所有成员都视为一个个体,并予以同等关注和尊重”。
  笔者以为,在一个多民族国家内部,要真正做到“予以同等的关注和尊重”,首先必须在法律上要赋予所有公民不分种族、语言、宗教信仰地平等享有参与政治的权利,这是处理“多数暴政”的一个基础和前提;其次,必须要在权力架构当中设置一个使得少数人拥有集体话语权的机构以制衡乃至否决“多数暴政”的出现;再次,当前述设置出现不足以阻遏“多数暴政”且出现人道主义危机的时候,国际社会依照国际法可以进行外部的人道主义协助和援助。
  对少数人的保护至少可以追溯到1555年的《奥格斯堡和约》和1648年的《威斯特伐利亚和约》,这两个和约已经涉及对宗教、语言和民族的少数人的国际保护。在1919年巴黎和会后签订的一系列双边和多边条约中也规定“保证所有人得到公平的待遇,不因种族、宗教或语言而受到歧视,保护这些国家在种族、宗教或语言上属于少数人的特征不被同化”。这一规定显然成为后世关于少数人权利国际保护条款的雏形。在1945年的《联合国宪章》中先后有8处对人权问题进行了规定,但都比较抽象和原则,既没有关于人权概念的具体定义,也没有规定对人权实施保障的具体措施。
  1948年《世界人权宣言》是第一个世界性的系统阐明人权的国际文件。1966年在联合国主持下由各国签署的《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》及其任择议定书表明了国际人权法的初步形成,因而具有划时代的意义。这三个法律文件连同《世界人权宣言》构成了“国际人权宪章”,是现代国际人权法的基本文件。
  《公民权利和政治权利国际公约》第27条明确规定:“在那些存在着人种的、宗教的或语言的少数人的国家中,不得否认属于这种少数人群体的人同他们的群体中的其他成员共同享有自己的文化,信奉和践行自己的宗教或使用自己的语言的权利。”这是现行国际法中对少数人权利保护的基础性规定。
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